600亿新台币纾困 民进党政府钱从哪里来

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为了因应新冠肺炎疫情对台湾造成的经济冲击,民进党政府拟匡列600亿新台币(1新台币约合0.03美元,下同)的特别预算,对内需型产业、农业、及交通观光等三项产业进行“纾困”,台经济部、农委会与交通部忙着规划各式各样补助方案来分食这块意外的预算大饼,然而,对财政窘迫的台湾来说,这笔钱究竟从何而来?

当地时间2月13日,台湾行政院发言人谷辣斯·尤达卡(Kolas Yotaka) 宣布,行政院院会通过最新政策,要推动《特别条例》纾困受疫情影响的产业,而600亿新台币的财源,将会由“历年累计岁计剩余和主计总处筹措财源”支应。问题是,看似容易的财源筹措方式,背后真的那么无关痛痒吗?而这笔巨款支出,又是否符合人民的最大利益?

虽然此前不断强调台湾经济基本面良好,台湾行政院还是推出了金额庞大的纾困措施。(洪嘉徽/多维新闻)

台湾人平均要担负多少公共债务?

不少人认为,台湾已无外债(最后一笔外债在2011年9月15日还清),所有借款与举债的主要债权人,都在内部,所以预算赤字的影响并没有那么大与负面;而且蔡英文上任后,在2020年将达成22年来都达不到的“平衡预算”(岁入跟岁出同额)成就,她也自诩为“有史以来最遵守财政纪律的一个政府”。

不过,面对新冠肺炎疫情的冲击,蔡政府匡列600亿元特别预算纾困,是否会破坏这难得的“成就”呢?

一个基本事实是,在长年乱开选举支票之下,台湾政府早已债台高筑,但显示出来的举债额度,仅是冰山一角。根据台湾财政部“国债钟”最新统计,截至2月7日,中央政府未偿债务总额为新台币55,328亿元、平均每人负担债务为新台币23.4万元,比起蔡英文上任时还略少,就国债钟这组数据而言,蔡英文上任后的表现,的确远远胜过马英九时期的巨幅增加。

根据台湾财政部“国债钟”统计,平均每人负债新台币23.4万元,但若加上潜藏负债与地方政府债务,则远远不只此数。(中央社)

然而,依循《公共债务法》规范的国债钟,统计并没有算到“潜藏负债”。根据台行政院主计总处的统计,到2018年底,各级政府潜藏债务高达17兆8,253亿元新台币,这还是在台湾劳动部重新调整“消费者物价指数(CPI)年增率、死亡率经验值等“精算”假设下,大砍劳保基金潜藏债务5,158亿元的结果;此外各县市政府还有地方债务,平均每人负担债务另须加上约4万元。加起来,台湾每人负担的政府债务,约为100万元,一般人平均要以两年的薪资收入才能填平债务破洞。

选前选后都大撒币?预算为何不“失衡”?

对于此次纾困案,谷辣斯表示,财源属于“特别预算”,将会由历年累计岁计剩余和主计总处筹措财源支应,民进党立法院党团总召柯建铭也表示,待行政院会2月20日通过“防疫特别条例草案”,民进党团将在2月25日于立法院完成三读,给予法源依据。

没错,以特别预算支应,并不会破坏既有的“平衡预算”。然而,就前面提到的债务数字来看,台湾政府的财政状况其实并没有“剩余”空间,那么,所谓“历年累计岁计剩余”跟“主计总处筹措财源支应”,到底指的是什么?

天下没有白吃的午餐,其实财源就是“举债”。就账目制作的心理来说,做得有剩余往往比短绌还要让人感到赏心悦目,这也是台湾不分蓝绿政府都爱用的方式,而光是2019年大选下半年,民进党政府的“大撒币”政策,就遭对手国民党列出“2,701亿买票清单”,再加上这次600亿纾困案,短短几个月内,已较正常法定预算案多了数千亿的支出。

但是从近年台湾官方的决算来看,举债收入都大于岁计剩余,若是没有举债,就不可能有剩余,可以说剩余是举债换来的。而更重要的是,依据2003年到2004年“严重急性呼吸道症候群防治及纾困特别预算”的决算情形来看,所谓“主计总处筹措财源”,说白了,其实也依然是举债,这次纾困或许也将完全复制SARS期间的特别预算模式。

2003年至2004年,由于SARS疫情,陈水扁政府编列“严重急性呼吸道症候群防治及纾困特别预算”,根据台行政院主计处2006年发布的新闻稿,最后虽然有收支剩余40.7亿元新台币,却是举借债务234.9亿元支应所剩。(维基百科公有领域)

而台湾中央政府每年用于债务利息的支出其实都不低,光是2020年即占1,096.5亿新台币,为全年预算的5.2%,这不算是一笔小数目,如果这次也是以甲类公债及甲类借款(指支应非自偿之建设资金)来负担纾困所需巨款,也不能忽略必要性的检视。

纾困特定产业的必要性何在?

依据台湾《预算法》第83条,遇到“国防紧急设施或战争、国家经济重大变故、重大灾变以及不定期或数年一次之重大政事”时,可编列特别预算因应。用举债支应这次肺炎紧急事件,虽未明说是“经济重大变故”还是“重大灾变”,但是民进党政府在肺炎疫情爆发后仍不断强调台湾经济基本面良好、体质佳,此时突然编列特别预算,确实减损了政策正当性与公信力。

对内需型产业、农业、及交通观光等三项产业进行补助、贷款、补贴等“纾困”措施,其实是一种“移转性支出”,这一向是财政工具箱当中,刺激经济的一种方式。但此次民进党政府仅针对农业、交通业、内需(包含餐饮、零售、会展、商圈、夜市及传统市场)三大产业纾困,投入金额相当高,却并不是雨露均沾。例如,根据台湾政府各部会2018年发布的统计,航空运输业从业人员为24,517人、住宿及餐饮业则有49.3万人、出租车8.7万辆、农林渔牧业就业人口则是56.1万,但是上述这些补助的主要受惠者仅占总就业人口1152万人的10%左右。

根据台湾交通部目前的规划,光是出租车客运业营业车辆油料补贴,就打算投入11.04亿元。(中央社)

对特定产业或者全体民众发放金钱的移转性支出,于台湾总体经济成长究竟是否会有正面效应?这是长久以来台湾社会与财政学界争论的焦点,例如2008年时任民进党主席蔡英文就曾抨击马英九政府的消费券政策就像即兴的“烟火式”政策,看不出消费券与促进就业及产业的直接关联;而这次“振兴抵用券”的发放与抵用,本质上跟消费券都属于移转性支出。

目前台湾经济部匡列160亿纾困内需产业、农委会编列68亿纾困农渔业、交通部则编列500亿给观光和运输业,光是三个部会加起来就超过了700亿新台币的纾困预算,在未来600亿上限的预算法制化过程中,势必还会有一番争夺。未来检视这次以举债为代价的纾困政策,也免不了总体经济检验这一关。

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