台湾公股企业人事风波 映照“酬庸式民主”的困境

撰寫:
撰寫:

台湾行政院长苏贞昌近日火速撤换四家公股企业董事长,再加上其他多家与政府有关的企业人事接连改组,引起民进党内派系斗争的非议。据台媒“TVBS”报道,民进党立委陈明文于3月23日表示,政府要照顾人民,并非去做事业,所以国营事业需配合政策、有其政治任务,“若政治任命的职务做得不好,就是会被换下来,没有什么酬庸不酬庸”,“不应以酬庸这样丑化的字眼”。对于派系斗争,他更直言苏贞昌“应该在第一时间出来否认”。

苏贞昌表示,桃勤公司内乱、汽车3天撞2次飞机,撤换董座只是“刚好而已”,立委陈明文(左)则认为,“若政治任命的职务做得不好,就是会被换下来,没有什么酬庸不酬庸”,但是桃勤汽车撞飞机,已是2019年10月初的事,距今已有近半年之久。(多维新闻)

撇除关于民进党内派系斗争白热化的各种讨论,以一个政党来说,如果没有利益,那谁还会愿意竞选、为党卖命?安插位子无可厚非,但是利益分配必须尽可能透明、可问责跟制度化,陈明文这席话的问题在于,他将“国营事业”、“公股企业”、“政治任命”、“酬庸”这些词汇,全部混淆在一起,以“政治任务”为由,合理化“酬庸式民主”不透明、不可问责的本质。但其实,公股企业与国营事业并不能混为一谈,其区别正显示制度疏漏。

究竟什么叫做“国营事业”?

在台湾,“国营事业”又称“公营事业”,有其严格法律定义,依照《国营事业管理法》,国营事业只包含三种:政府独资经营者、依《事业组织特别法》由政府与人民合资经营者、政府资本超过50%者。按这个定义,在几波民营化、公司化浪潮之后,现存台湾的国营事业并不多,而国营事业由于是政府说了算,虽然提名经营层不需得到立法院同意,却也必须受后者监督以及质询。

但是,在台湾还存在一种为数不少的企业,政府持股并未到达50%,甚至低上许多,但因为股权结构相当分散,甚至政府能以20%持股比例握有经营权,长年下来一律由政府任命董事长、总经理等高阶主管,它们受到的监督密度就低了很多,不过偶尔还是会被民意代表注意到,需要到立法院备询、回应政策问题。

更少人注意到、甚至更不受监督的一种公股企业,则是公股企业转投资、或者持股比例低于20%,但仍能派任董监事的企业,以及政府捐助成立之财团法人。这个人事任命范围极大、薪资也非常优渥,但是潜藏问题更多、更像是获得政府派任者的独立王国。

陈明文错在哪里?

这次苏贞昌撤换公股董事长引起的争议,事涉的几家公司分别为桃园航勤公司、华储公司、华夏航科、台水公司,除台水之外,都不是法定的国营事业,而是国营事业转投资或者子公司,也就是所谓“公股”企业。

上面已经提到,国营事业、公股企业、政府间接持股企业与财团法人,三种里面,国营事业数目最少,而公股企业与政府间皆持股的企业和财团法人数目加起来,至少逾百家以上,甚至有可能上看千家。

据台湾官方在2019年11月公布的统计资料显示,扣除国营事业与地方政府投资企业,中央能控制的财团法人有178家、转投资企业有226家,还有数十家已经解除列管的企业,光是这些已经将近400家;而转投资公司的子公司或转投资再转投资的公司(又称“孙公司”),数目更是不知凡几,至今仍没有详尽的统计,光是中钢公司就直接控制97间子企业;而台肥也有14家,2019年还曾发生过国民党与时代力量立委向农委会索求亏损甚多的“孙公司”台农发公司资料遭拒事件,当时农委会以公司财务亏损情形,涉“私人公司”内部运作及财务规画为由,拒绝提供营运信息。据悉,该公司甫成立于2016年底。

台湾行政院不少部会都有甚多子公司、孙公司,并不受监督,主要如财政部、经济部、交通部、退辅会等,而农委会也控制不少关系企业,但许多是农委会转投资再转投资的公司,信息与营运状况极不透明。图为农委会主委陈吉仲。(洪嘉徽/多维新闻)

对于这成百上千家公股企业,陈明文所谓的“政治任命”,其实并未反映它们受到的监督密度极低的事实,也并未符合政治任命应负责任的常理。而这些企业或财团法人负责人所支领的待遇与福利都相当优渥,甚至直逼台湾五院院长,但有不少企业却是亏损连连、需要靠国营事业或转投资母公司不断输血续命,等于实际是花纳税人的钱,去养这些政府任命的企业高层,但未能见到公共利益的发挥。

行政法人是解方吗?

台湾民主化以来,不管是政府组织公司化,或国营事业民营化,理由都是为了追求更好的利润与效率,且改组逻辑是只要任命权在政府,就必须受到主管机关监管与考核,这也就是所谓“政治任命”的前提,必须是要可课责、可监督,与“酬庸”意涵不同。但是,实际运作上又会往往成为单纯、不受制衡的酬庸,陈明文一番话想把政治任命“去责任化”,无异于慷人民之慨,这种理直气壮,反过来也凸显“酬庸式民主”对公共利益戕害之深。

如何解决“酬庸”被正当化成“政治任命”的弊病?其实台湾社会近年来已经有更多的讨论,其中“行政法人”是一个可能的解决方案,并已在2011年完成《行政法人法》立法程序。所谓行政法人,意思是具有一定的公共性,但不适合由政府机关推动,亦不宜交由民间办理的。按照法律规定,行政法人董监事长的聘任必须要经过有清楚的遴选办法规定,也有年龄限制,而且将主管机关的监督权限明文列出、人事任用有回避要求、更必须进行年度成果考核。

目前台湾中央层级的行政法人包含“国家表演艺术中心”、“中山科学研究院”等六家,数目虽少,但是组织实践的确在不断发展中,与国营事业转投资甚至是孙公司相较,突出的重点是法治性更强。

台湾中正纪念堂旁的两厅院(国家音乐厅、国家戏剧院),是第一个行政法人,原名中正文化中心,现扩大为“国家表演艺术中心”,营运成果有目共睹。(多维新闻)

苏贞昌此次更换多间公股企业董事长,引起民进党内不同派系的不满,但是若仅从派系纠纷的角度来看待“酬庸式民主”,其实并不会对社会有太多帮助。如果让这些企业和财团法人的经营状况、绩效与人事任命,都能够受到舆论和民意代表的监督,相信争议会少上许多,甚至这些企业大多具有相当强的公共性,若是能思考往行政法人方向改组,则一方面既能得到去官僚化组织松绑的优势、另一方面也能有充分的监管机制,防止它们成为将纳税人的钱不断吸入的无底洞。

无论如何,若是对这种企业一再以政治任命的外衣包裹酬庸的本质,不仅专业堪虑、回避监管,更可能破坏社会的公平正义,一再强调必须追溯国民党党产并予以转型正义的民进党政府,在追求社会正义之余,也不应独漏这些自家掌控的企业。

推荐阅读:

「版權宣告:本文版權歸多維新聞所有,未經授權,不得轉載」


X
X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。