夹在强权与两岸间的南海问题 进退维谷的台湾

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太平洋很大,但南海似乎很小,处於其中的各方並未因新冠肺炎冻结有关领土的纠纷,近期南海局势益发诡谲,众多南海各岛主权声索方都因为在当地海域发生了一些事件而登上媒体版面,唯独台湾的存在宛如空气一般,无人看见。【延伸阅读:南海会否成为下个“火药库”

当中,台国防部副部长张哲平上将於當地時間4月16日在立法院表示,“我们不会放弃任何一个地方,甚至连太平岛都不会放弃”,这话虽然是对两岸情势紧张的回应,然而太平岛并不只是两岸问题,更环绕著南海周遭诸国复杂的角力,台湾身处其中却一言不发,角色也十分尴尬,这可以分为下面三个部分来看。

台国防部副部长张哲平上将表示不会放弃太平岛,然则台湾政府也并未有完整的南海政策。(中央社)

从“中华民国”到“中华民国台湾”

首先,是台湾对自身法理定位转变造成的尴尬。1949年国共内战國民黨败北、国民政府播迁台湾,1952年台北与日本签订的《中日和约》第二条明定,“日本国业已放弃对于台湾及澎湖群岛以及南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利名义与要求”,对于上述诸岛的表述,意思显然是将它们交还给与其订约的台北,而当时国民政府在全世界除苏共集团以外的许多地方都是代表全中国的唯一合法政府。

尽管台灣的国际地位时过境迁,但不分国民党还是民进党执政,都仍认为南海是属于自己的领土,但依据為何则存有差异:国民党偏向以历史和对外条约层面解释;民进党则偏向以国际法层面解释,主张台湾拥有其控管的岛屿之权利。2016年蔡英文上任后,沸沸扬扬一时的菲律宾控中国“南海仲裁案”宣布結果,但判决竟称包含“中国台湾当局”实际控制的南海最大天然岛屿太平岛在内,所有南沙群岛的海上地物最多都只是礁而非岛,亦即其自然条件不足以支撑及维持常住人口、不能产生专属经济区,对此台湾表示不能接受。

也因为这个议题热点,2016年民进党政府还有几次声明强调南海是台湾的领土,然而2017年后迄今就销声匿迹了。其后,民进党政府对于台湾法理地位的形容也发生改变。2018年8月台湾与萨尔瓦多断交后,蔡英文发表了重要谈话,言谈间首度自称“中华民国台湾”,该词如今已是琅琅上口,当原先的“中华民国”变成了“中华民国台湾”时,台北对于位处台湾周遭之外的岛屿的声索力道就被削弱,就连金门、马祖在“中华民国台湾”论述下都难寻位置安放,更何况是南海。太平岛跟高雄港距离1,600公里,周遭所有主权声索国的距离都比台湾要近,更不用说“台湾”在地理上与历史上,并未跟太平岛有太多连结。

2019年蔡英文更加坚固使用“中华民国台湾”论述,取代“这个国家”,但其内涵并未明确。(中央社)

两岸关系起伏影响台湾的能见度

其次,则是两岸关系的尴尬。两岸关系的本质,即便從台湾实行的《中华民国宪法》來看,都不是国与国关系,而是主权高度相互重迭的两个政治实体间的关系,两岸分别主张整个南海都归属于其领土之下,即是主权高度重迭的象征,这是其他声索国都没有的特点。

两岸关系的好坏,无疑会影响台湾在南海的角色定位。内战时期,南海诸岛也显现刀光剑影,例如1950年解放军攻入海南岛,国军撤至台湾、西沙群岛驻军也撤离,随后解放军进驻永兴岛,然而该群岛其余部分遭到南越海军占领,直到1974年西沙海战后解放军才控制整个西沙群岛。

而两岸关系好时,则是另一幅景象,如1993年辜汪会谈举办、兩岸关系升温,而就在辜汪会谈前不久,台湾公布了《南海政策纲领》,表明要“强化战备整备加强巡弋,捍卫南海诸岛”,以及“促进南海区域合作”,当中特别举出两岸关系,指将在南海配合《国家统一纲领》研拟相关对策及计划,和研究两岸涉及南海问题有关事项,惟该《纲领》在2005年遭到民进党政府废止。

除此之外,当两岸关系得到舒缓时,台湾在周边岛屿或海域的主张,也比较不会受到邻国的漠视,例如2013年《台日渔业协议》,就是因为日本惧怕两岸连手夺下钓鱼岛(台方称钓鱼台)而对台湾让步。而當两岸关系恶劣,台湾在声索周遭海域与岛屿权利时,几乎没有太多施展空间,2008年陈水扁登上太平岛提出搁置主权、维护环保的“南沙倡议”,居然还遭到菲律宾外交部批评“对台湾这种政治姿态感到遗憾与不幸”。

没有南海的新南向政策

第三个尴尬,当属蔡英文上台後提出的“新南向政策”。2016年大选,蔡英文阵营的一个政见主轴就是新南向,至于为何要建构新南向政策?蔡英文虽从未讲清楚说明白,但其背后就是希望降低台湾对大陆的经贸依赖、转而与东南亚国家建立更多经贸关系,台美关系也循此逻辑得到很大的升华。

在强调交流、合作、经贸往来的新南向政策中,“南海”这个台湾与东南亚国家最重要的地缘纽带,反而是一片空白,原因很简单,南海的争议性实在太高了。而为了推行新南向,对于南海周遭诸国,民进党政府并不愿意谈论起主权争议,仅在2016年南海仲裁案后有所发言,甚至因为不愿意让外界感觉两岸连手,相关声明绝口不提“U型线”、“十一段线”,只愿意说明“1947年南海诸岛位置图”、“中华民国对南海诸岛及其相关海域享有国际法及海洋法上之权利”。

民进党政府力推的新南向政策,旨在与东南亚、纽澳、印度等国家有更多经贸文化交流,与此同时,南海问题并不在考虑之内。(多维新闻)

但是,东盟与中共2017年开始的《南海行为准则》谈判,至今完全没有台湾参与的空间,台湾仅能以中华台北名义参与印度尼西亚受加拿大资助于1990年创办至今的“处理南中国海潜在冲突研讨会”(南海会议),最多只能算是一轨半对话、甚至是二轨性质,这就造成台湾一方面不愿意主动掀起主权争议、另一方面却是主权争议各方协调的机制也不愿让台湾参与。

不想徒留遗憾又免不去的尴尬

上面三个尴尬加乘,就不难解释为何台湾在近期南海局势变化中竟不发一言,原因就在于台湾没有进一步处理南海问题的意图与能力,而这些条件恰恰被上面三个尴尬限制住了。

由于与国民党的历史认知存在巨大差异,民进党2016年执政以来,学界与民间有不少声音催促官方尽快确立南海论述方向,但是至今仍未看到民进党政府有所作为,甚至2016年面对南海仲裁案引发的太平岛议题,时任行政院发言人童振源还称“各国未在该水域画定经济海域”,实则菲律宾、越南等国皆以划设专属经济海域,随后童振源又表示台行政院不排除登岛宣示主权,但整件事情最后不了了之,一转眼就过了4年。

这几任台湾总统似乎都不愿留下“不重视南海”的历史定位,诸如陈水扁、马英九皆在卸任前亲赴南沙太平岛宣示主权,但与卸任前摆出姿态相较,更重要的无疑还是在任时的作为,南海的紧张形势不可能永远不用面对,这将持续考验着马上要步入第二任期的蔡英文政府。

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