【深山乌托邦】土地之泪:司马库斯映射的台湾原住民政策困境

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1979 年,司马库斯成为台湾最后一个通电的村落。1995年,司马库斯对外道路开通,这个台湾最深山的、海拔高达 1,500 公尺的泰雅族部落,以独特的“共营制度“,在追逐金钱利益、过度开发土地的现代社会中,以一块未受沾染的净土之姿,出现在大众的视野。外界的纷扰没有动摇他们对传统的坚持,利益没有弱化他们对土地的热爱,司马库斯的独特之美让游客趋之若鹜,从“黑暗部落”的称呼到“上帝部落”的美誉,始终没有改变的是,司马库斯那毫无杂质的纯粹,并揉合现代与传统所编织出的自己色彩。

此为【深山乌托邦】系列文章第二篇。

【深山乌托邦】“万蓝丛中一点绿”:司马库斯部落的政治认同

【深山乌托邦】不作资本世界的玩家:一窥“上帝部落”司马库斯

在台湾,“原住民”做为一个政治概念,向来具有一定的敏感性,历经多年的族群识别,目前台湾政府承认的原住民族一共有19族(中央16族、地方3族),人口截至2020年4月底共有57万3,086人,占台湾总人口2.43%,其中三成居住在占地面积广大的山地乡中,原住民委员会认定的部落总数则达到745个。

司马库斯部落将土地集体经营,也建立起完善的社会福利制度,因而生育率相当高。(洪嘉徽/多维新闻)

传统领域以及土地权益,长期都受到各族原住民的高度重视,而司马库斯成功的治理实践,也让传统领域、原住民自治区等在台湾政坛长期备受忽视的问题,有了更多浮现的契机,但是原住民自治真的能够走向康庄大道吗?司马库斯部落眼中的台湾原住民政策,又存有哪些重要疏漏呢?

从“山胞”到“原运”

国民政府接收台湾后,依据《中华民国宪法》赋予原住民国籍,将“蕃人”、“蕃地”改称“山地人民”(山胞)、“山地”,尔后虽然没有发生如日本殖民政府那般大规模以毒气镇压甚至屠杀台湾原住民(时称“高砂族”或“蕃人”)这种惨绝人寰的悲剧,国民政府机构却大量继承日本殖民政府侵夺的原住民山林,在政策上也迟至1980年代都没有针对原住民的土地与权益订定相关制度或保障,致使在社会上处于弱势的原住民,权益不断遭到漠视。

1984年,台湾的原住民运动(原运)在这个脉络下于焉诞生,原欲力图打破“国家忽视族群”以及“优势族群”(汉人)压迫“弱势族群”的社会结构,大声宣称原住民族才是台湾的主人。一开始原运主要解决“吴凤刻板印象”以及原住民雏妓等问题,而后逐渐扩大到声索原住民族相关权利。

2016年8月1日,蔡英文向台湾原住民族正式道歉后,宣布成立“总统府原住民族历史正义与转型正义委员会” (原转会),作为后续政府与原住民各族族人共同追求正义、对等协商政策方向的对话平台,但是政策进展缓慢。图为蔡英文主持原住民族转型正义委员会。(中央社)

现任台湾原住民委员会主委夷将·拔路儿即具有原运背景,在三十余年的努力下,台湾在1990年制定《山胞保留地开发管理办法》、1994年修宪时将“山胞”正名为“原住民”,1996年成立原住民委员会、2005年订定《原住民基本法》,累积至今,台湾法规名称有“原住民”者,已有68条之多,然而原住民权益仍有许多未臻完善之处。

前山、后山 隔出政策制定与现实的距离

原住民政策与现实之间存有落差,是首先要面对的问题。司马库斯部落头目马赛‧稣隆向记者解释,原住民有“前山”与“后山”之分,之间的差别在于与外界生活方式(通常指汉人)密集接触的程度,“前山把土地都卖了”,而后山还保有传统领地。

他举一个近期的实际案例说明,2019年7月发布的《原住民族依生活惯俗采取森林产物规则》,当中明订“树皮”可以采集,不过这分“一个太鲁阁族学术界跟原民会来定”的《规则》,却并不符合永续发展的精神,他质疑树皮采集政策,“原住民把桧木树皮拔光了,那你怎么办?”

峰回路转的道路,将不少台湾原住民部落区隔出前山与后山。图为司马库斯道路。(洪嘉徽/多维新闻)

马赛认为,会出现这种政策是因为政策制定者是“前山”原住民,而“前山”的人把土地都卖了,对于原住民生活的思维“不懂”,才会制定出在“后山”原住民眼里看来如此诡异的政策。

土地,关键还是土地!

清代台湾原本实行原汉划界政策,但从晚清“开山抚蕃”到日据时期为了樟脑业、伐木业等重要利益来源,以“财产权”辨别方式宣布大量林地为官有,也建造不少森林铁路运送木材。到了国民政府接收台湾后,大量日本殖民政府占有的台湾山林地,也随之被国民政府机构接收。

比较有名的是接收日本帝国台湾总督府林政、营林业务的台湾省林务局(现为行政院农委会林务局),目前台湾199.3万公顷的林地中,国有林加上公有林占比达93.1%,除了林务局外,国有及公有林地分别还划归原民会、各大专院向以及林业试验所管辖,分为“原住民保留地”、“大学实验林”以及“试验林”,另外台湾退辅会森保处也经营两个大型林区,原公营茶叶公司(现为台湾农林公司)也持有不少林地,整体状况可谓相当复杂,引起的纠纷更是无数。

日本殖民时期,1915年测绘之台湾林野调查区分图,日本殖民台湾后推动“资本主义基础工事”,借着测绘山林地图,也把许多林地以财产权的概念收归官有。(台湾中央研究院供图)

直到1966年,台湾省政府修订了《台湾省山地保留地管理办法》,才宣布原住民在一定情况下(耕作或自用满10年),可无偿取得土地所有权,自此才真正告别日本殖民政府的原住民土地国有政策。但1990年订定的《山胞(已更名原住民)保留地开发管理办法》,对土地取得面积仍设下限制,而司马库斯头目表示,祖先传统猎场有3万多公顷,但是部落政府发的保留地则没有很多,仅两、三百多甲而已。他相当有自信地向记者提到,如果把原住民传统领域都给原住民自己管理,会比交给政府要好,以司马库斯部落既往不过度开发的“共同经营”模式来看,“把山整理好,河川应该不至于干旱,我们把森林顾好,城市的人不是过一个很好舒适的环境吗?”目前台湾原住民保留地占全岛总面积7.32%。

原住民的权益应被重视

虽然依照《原住民保留地开发管理办法》,非原住民(主要指汉人)并不能取得原住民保留地的土地所有权,惟可因矿业、土石、观光游憩及工业资源的开发等理由,承租原住民保留地取得使用权,若有违法土地所有权买卖,政府可将禁止、契约不具法律效应,但是实务上却有非常多原住民保留地被“卖”给了汉人,并曾经衍生多起买卖相关争议,司马库斯部落长老优绕依将更向记者解释,附近部落有的原住民将土地“卖”了后,反而成为流浪汉,“原本土地的主人 就会最后变成土地的佣人”。由于涉及庞大的利益纠纷,主管机关几乎束手无策。

司马库斯道路有些路段属于私有土地,持有者并不同意开路,因而贴出告示呼吁政府拆路还地。(蔡苡柔/多维新闻)

台湾《地方制度法》赋予“山地乡”一定的特殊地位,甚至直辖市当中的山地区,也具有“地方自治团体”的权益;但实际运作上“原住民自治区”的一切规章和实践,却与一般乡镇无异,性质上也并不是独立于一般行政区的自治区,因而台湾政府曾有“原住民族自治暂行条例草案”的研拟与讨论,但是因为朝野协商繁杂,加上各方观点不一,延宕近20年至今仍未通过,目前仅获本届立法院国民党团列为优先法案。

归根究柢,原住民族的弱势在台湾社会虽是现实,但是政府如何协助弱势群体,却面临相当大的政策争议,实践上更有不少阻碍。以往造桥、铺路、推展观光、种植高价水果的作法,不一定仍是未来原住民唯一需要的,司马库斯的案例告诉我们,游客不贵多、道路不用宽大、也不需要财团前来盖旅馆,只有部落内部团结一致把握土地的经营权,才能不断推展族人生活的提升以及生态的永续,司马库斯部落前头目尝言,“土地可以生长东西,可以延续我们下一代的生命,如果没有土地,我不晓得延续生命,不晓得要怎么延续”,或许可以做为省思台湾原住民政策最佳的写照。

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