ECFA签署十周年 写墓志铭的时候到了吗

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《海峡两岸经济合作架构协议》(ECFA)在2010年6月29日签署,于2020年的今日正好届满十周年。台湾舆论对ECFA的十年做了许多回顾与反思,而在这些讨论中,也隐隐约约透露着对于ECFA终止与否的矛盾情绪。

ECFA中的服贸与货贸协议因2014年的太阳花学运而终止。图为2014年太阳花学运,不满服贸协议处置程序的抗议民众,高举标语表达诉求。(Reuters)

事实上,ECFA原本尚包含服贸、货贸,以及现有的投保协议与早收清单,但因2014年爆发太阳花学运,导致服贸与货贸的协商均停止。当时台湾各界对那场运动的共识与诉求,是必须先通过《两岸协议监督条例》,才能再进行服贸与货贸的协商。但2016年蔡英文上任后,《两岸监督条例》草案就这么躺在台湾立法院,迄今迟迟未审。

当服贸与货贸被搁置,民进党政府也没有任何重启协商的动作,所以这十年之中,实际落实的只有“早收清单”与投保协议。早收清单中,两岸当时各自提出相关的货品项目进行关税优惠,而在清单中,台湾对大陆出口共有539项产品可得关税减免,包括农产品、石化、纺织、机械与汽车零组件等等。

ECFA早收清单如果终止,台湾农产品会立即受到切实的冲击。图为ECFA“早收清单”大陆提供台湾零关税的农渔产品项目,内有许多项目,如柳橙、石斑都以出口大陆为大宗。(多维新闻)

若这份未完成的ECFA不幸终止,对仰赖早收清单优惠关税出口的台湾农产品、部分传统产业会有立即冲击,但对大部分的制造业,如汽车、纺织等影响就相对有限。虽然台湾经济部不断宣称早收清单影响整体贸易额不到5%,且未获悉大陆官方有意终止的信息,尽管如此,台湾民众与企业仍弥漫着不安的忧虑气氛。

仔细去探究民众的忧虑,重点恐不止于担心早收优惠丧失。在这不安背后,着实加总了更多面向。

首先,对于ECFA“十年大限”的问题,纵使许多学者认为十年大限是假议题,因为ECFA的终止与否需要两岸协商,它不全然按照世界贸易组织(WTO)的建议来进行。换句话说,决定ECFA命运的,并非WTO的规范,而是两岸关系。但现在两岸关系如此紧张,无怪乎民众与企业会对ECFA的未来如此焦虑。

中国总理李克强(中)、日本首相安倍晋三(右)及韩国总统文在寅(左)皆同意加速推动FTA谈判进程,深化经济融合,这同样给台湾区域贸易带来十足危机感。图为2019年中日韩第八次领导人会议。(新华社)

再者,假设ECFA终止,对在陆经商的台商、台干与台青而言,这意味着两岸经贸协商的渠道将被阻隔,如此一来,现有的经贸往来将成为单边措施,各做各的,中国大陆就会照现行模式,单方面提供惠台措施,持续吸引台商与台青到大陆发展。不过,因为惠台措施是由大陆单方面规范,台湾并未能有代表团体能跟大陆进行交涉,这就让台湾丧失在两岸事务协商的发言权。

更进一步说,如果台湾没有ECFA将会如何?回过头看台湾现况,在这十年之中,自由贸易协议(FTA)签定数量有限,自由贸易覆盖率仅约9%。加上区域经济整合因政治因素影响也难以加入。而ECFA本身的政治性色彩也很浓厚,除了代表两岸经贸协商之外,更是两岸关系的指标。今日两岸关系紧张,两岸要再走上谈判桌,确实有难度。

而今,ECFA已届十年,台湾面临的局势充满着更多困境。《区域全面经济伙伴关系协议》(RCEP)确定将在今年签署、越南与欧盟FTA也已于6月签署、并将于8月生效,中日韩FTA也正加速推进,这些或大或小FTA的签署,意味这些地区在关税上具有出口优势。

反观台湾FTA的洽签仍不顺利,台美FTA、台日FTA被认为因美猪、核食问题卡关。但与其说是美猪与核食,不如说是背后的国际政治博弈牵动着这些国家与台湾洽签的意愿。比如,台美之间如要签FTA,恐怕不只是美猪问题而已,美国与台湾交往过程仍需顾虑到与中国大陆之间的博弈。更直白地说,台湾要与其他国家或地区洽签FTA,估计都绕不开中国大陆这个关卡。

总之,ECFA与FTA的协商并非单纯仅是经济贸易问题,背后的政治博弈才是关键,而两岸关系更是台湾处理对外贸易协议的关键性因素,如果台湾仍认为凡事“贸易就贸易”论,遇到挫败便称“外部因素”,可能会显得过度阿Q,因为这个所谓的“外部因素”往往才是核心问题所在。

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