【多维TW】对话唐永红:美台若签FTA 大陆必强烈反制

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随着两岸经济合作框架协议(ECFA)生效与实施十年大限将至,有关讨论和争议也此起彼伏。不少台湾学者虽然承认ECFA有利于台湾产业经济发展,但仍在竭力呼吁台湾应争取与美国签署自由贸易协议(FTA)。厦门大学台湾研究中心副主任、教授、博士生导师唐永红在接受本刊记者采访时表示,美国目前与中国大陆保持着外交关系,也应该遵守中美建交时的承诺,但不排除美台铤而走险签订FTA的可能性。但这一定会遭到中国大陆的强烈反制,美国及台湾将可能付出远超过从美台FTA中所能获得的收益的巨大代价。

多维:台湾虽然在2002年加入了世贸组织WTO,但是因为“地位特殊”,许多国家碍于中国的反应,而不愿和台湾签署FTA。有台湾学者认为,ECFA之外,台湾应该努力推动美台FTA,因为美国是唯一有可能不管大陆态度就跟台湾签署的国家。美台签署FTA,这可能吗?

唐永红:公权力层面的合作协议是建立在相互承认公权力(建立外交关系)的基础上的。与中国大陆建立外交关系的国家或地区经济体,须承认中华人民共和国政府代表包括两岸四地的整个中国(这是建交的政治基础与前提条件),在与两岸四地发展关系时本就会遵循建交时的政治承诺的。当然,中国大陆也理所当然地会反对自己的邦交伙伴未经同意擅自与港澳台发展公权力层面的关系的。香港、澳门通过基本法已经获得中华人民共和国授权发展公权力层面的对外经贸关系。但台湾这一单独关税区因为众所周知的两岸关系问题至今还没有获得类似授权。台湾当年以单独关税区加入WTO,是经由中华人民共和国这一国家主体透过WTO间接同意的,但这并不表示中华人民共和国这一国家主体已经授权或同意台湾单独关税区可以和与大陆有着外交关系的WTO其他成员方发展公权力层面的关系。

美国目前与中国大陆保持着外交关系,也应该遵守中美建交时的承诺,不得与台湾地区发展任何公权力层面的关系。建交以来,美国事实上也是如此行事的。当前美国对华政策虽然发生一些变化,但由于现实的中美关系利益远远超过与台湾建交所能获得的利益,所以美国依然会维持与中国大陆的外交关系,并遵守建交承诺的。

疫情对台湾经济也造成了巨大冲击。(多维新闻)

多维:但会不会出现意外情况?虽然理性来讲,如您所说,中美建交时也有承诺,这种情况发生的可能性并不高,但鉴于台湾一方在竭力推动,美国又迫于选举以及疫情的压力,再加上特朗普本人的因素,会不会在各种因素的作用下最终促成美台FTA?如果这种意外发生,大陆会考虑和美国断交吗?在您看来最糟糕的局面会是什么?

唐永红:面对中国大陆的不断崛起并有超越美国之势,日益焦虑的美国近年来调整其对华战略与政策,并利用各种机会与条件不断强化对中国大陆的遏制,包括打“台湾牌”。与此同时,以民进党为代表的绿营政治势力及其执政当局,一直在寻求与创造美国愿意支持台湾独立的机会与条件,包括离间中美关系。在这种背景下,美台相互勾连、相互利用,比中美建交以来的任何时候都更有需求,也更加强劲。

因此,不排除美台铤而走险签订FTA的可能性。但这一定会遭到中国大陆的强烈反制,美国及台湾将可能付出远超过从美台FTA中所能获得的收益的巨大代价。美国的代价可能不只会失去中美贸易协议的收益,台湾的代价可能不只失去两岸经贸活动收益。鉴于代价过大,美台铤而走险签订FTA的可能性很小。

多维:围绕ECFA的存续还是终止,连日来两岸有不少讨论。您一直主张大陆应该终止该协议,是基于怎样的考量?

唐永红:国际上任何经贸合作协议都是建立在必要的政治共识与双边关系的正常发展的基础之上的。“九二共识”或其两岸同属一个国家的核心意涵,一开始就是两岸公权力协商谈判、签订23项协议包括ECFA的政治基础和前提条件。一旦不承认“九二共识”或其两岸同属一个国家的核心意涵,所有这些协议包括ECFA在政治与法理意义上当然也就失效了。

如果台湾方面不认同“九二共识”,大搞“台独”分裂活动,ECFA还继续运作,不仅会造成“政经分离”,台湾社会将更加没有人认同“九二共识”了,将会有更多的人坚持“一中一台”的立场并拒绝统一,不利于反独促统;而且,客观上还造成两岸合作甚至大陆让利支持台湾经济发展,而“台独”势力及民进党当局则利用经济发展的成果有机会继续执政,并有实力大搞“台独”分裂活动,包括有钱买武器抗拒统一,并且很可能会对大陆及大陆人民的生命财产安全带来更大的威胁。

多维:陆委会主委陈明通曾就此回应说,希望政治归政治、经济归经济,这可能吗?

唐永红:ECFA当然不仅是经济问题,也是政治问题,在两岸关系问题上,怎么可能“政治归政治、经济归经济”?当然,民间层面的交流合作,任何时候都宜鼓励发展,以增强两岸联系。但公权力层面的制度化合作交流,“政经”不宜分离。在没有政治共识、政治基础和政治前提条件下继续运作ECFA,正是主张“政经分离”的台湾民进党当局及许多台湾民众所希望的,就会陷入到台湾当局的“一边一国”或“一中一台”的政治框架之中,事实上也就把两岸公权力层面的交流合作建立在“一边一国”或“一中一台”的政治基础之上了。

对大陆来说,要明确的是发展两岸关系的目的是什么,需要什么样的两岸关系及其发展,以及该如何发展两岸关系才能达成目的。显然,绝不能只是为了和平发展而发展两岸关系,更绝不能在“一边一国”或“一中一台”的政治框架下去发展两岸关系。否则,大陆大可接受台湾方面的“一边一国”或“一中一台”的定位与“台独”分裂主张。若那样,两岸关系虽然必将史无前例地和平发展,但那是在两岸是两个不同国家的定位基础之上的和平发展。在这样的和平发展过程中,台湾民众关于两岸同属一个国家的国家认同,在岛内以民进党为代表的绿营政治势力的运作下,必将更加疏离。而这样的和平发展不仅难为和平统一创造条件,而且更可能的是设置障碍。

2019年10月31日,美国众议院通过《台北法案》,大陆方面表示谴责。图为蔡英文接见布鲁金斯研究院台湾讲座卜睿哲(Richard Bush)(左)表达感谢。(中央社)

多维:但这会不会“伤敌一千、自损八百”?毕竟,ECFA整体上对两岸经贸合作进而对两岸民生经济都有一定的好处,一旦终止了,势必会对双方都造成冲击。

唐永红:终止ECFA运行的确会对两岸部分行业的利益及民众的福祉产生一定的冲击,但大陆是一个发展中的大型经济体,当前两岸经贸关系对大陆经济发展的影响相当有限,而作为浅碟型的小型经济体的台湾的民生经济发展较之于大型经济体的大陆更依赖于全球化运作,在当前大陆已经成为全球化的一个主要中心的时代,台湾经济发展更依赖于两岸经贸关系发展。而且,ECFA早期收获清单的安排让台湾方面受益更多,这种安排主要是在当年马英九时期台湾当局认同“九二共识”基础上依据“兄弟让利说”的结果。在此背景下,ECFA一旦停止运作,对大陆方面的负面影响将相当有限,但对台湾的负面冲击就会比较明显。这种冲击不仅将来源于早期收获清单失效的直接影响方面,更将主要来源于台湾当局不能处理好两岸关系而冲击到台湾发展环境的间接影响方面。

多维:直接和间接影响具体是什么?据台湾经济部官员的说法,若该协议终止,影响台湾外贸金额将低于5%。也有观点认为,终止ECFA运作会加速两岸经济脱钩。

唐永红:台湾经济事务主管当局明显低估了(甚至故意低估了)ECFA终止运作对台湾经济发展的影响。终止ECFA运行对台湾民生经济的直接影响在于,一方面台湾目前正在享受零关税的539项出口产品在大陆市场的价格竞争力将因大陆恢复WTO下的正常关税水平而会受到冲击;另一方面,台湾从大陆零关税进口的267项产品将因台湾方面恢复WTO下的正常关税水平在台湾的销售价格可能会有所提升。结果,这些产品的需求者的利益,包括需求这些产品的消费者的福利及需求这些产品的生产者的利润,会有所损失。也就是说,不仅早期收获清单中的行业企业以及在这些行业企业中就业的台湾民众的利益会受到冲击,而且更这些行业企业有着上下游关系的行业企业也会连带受到冲击。此外,早期收获清单涉及的台湾服务贸易项目在进入大陆市场方面也会受到一定的负面冲击。

而终止ECFA运行对台湾民生经济的间接影响将远比直接冲击大得多。停止ECFA运作对台湾的发展环境,包括出口环境和投资环境,都会产生负面的冲击。岛内外的投资人会注意到,一方面台湾生产的产品在其主要市场(大陆)会面临比较高的关税壁垒,另一方面两岸关系在进一步恶化,台湾经济体也更难于与其他经济体签订FTA之类的经贸合作协议,在台湾的有赖于全球化运作的生产经营企业将因台湾更加边缘化而更加难以有效地全球化运作。这会导致在台湾岛内投资、生产经营的意愿的进一步下降,从而更加不利于台湾岛内产业经济进而民生经济的发展。

此外,终止ECFA运作虽然不利于两岸经贸关系的发展,但因台湾发展环境(包括出口环境与投资环境)的恶化反而会迫使岛内出口生产企业的出走,包括西进大陆;迫使岛内资本、人才的外移,包括赴大陆投资与发展;而在中国大陆维持经济全球化中心的背景下,有赖于全球化运作的台湾经济根本上无法脱钩大陆,除非大陆经济衰落,退出全球化中心(但这在可以预期的未来20年左右将是小概率事件),或者台湾当局宁愿台湾经济窒息也要在政策层面完全切断两岸经济联系(但过去的经验表明,即便台湾当局实行如此的隔离政策,也无法阻挡反而迫使岛内台企前进大陆寻求发展,只是增加了它们流动成本而已)。

多维:两岸经济体同为WTO成员,从世界贸易组织(WTO)规则角度来看,会如何影响该协议的存续问题?另外,如果终止ECFA运作,需要两岸协商谈判吗?

唐永红:ECFA及其早期收获清单被WTO认定为迈向全面自由贸易的过渡性安排。根据WTO的有关规定,通常有10年期限的原则性惯例,其中包括10年内须完成90%以上的货物实现零关税进出口。现在ECFA生效即将10年,也应该按照WTO规范要求对ECFA的何去何从进行检讨。事实上,ECFA所推进的贸易自由化90%目标显然未达成。ECFA因此也需要考虑何去何从。事实上,ECFA的存废问题与WTO的惯例规范要求关系不大,主要取决于中国大陆的考虑。

事实上,在台湾当局拒不认同“九二共识”这一ECFA生效的政治基础与前提条件的情形下,大陆若要终止ECFA运作,也不需要按照ECFA规定提前通知对方和进行协商,尽管ECFA第十六条的终止条款有这一规定,因为这一规定是建立在ECFA约束力存在基础之上的。“九二共识”或其两岸同属一个国家的核心意涵,一开始就是两岸公权力协商谈判、签订ECFA的政治基础与前提条件。一旦不承认“九二共识”或其两岸同属一个国家的核心意涵,ECFA在政治与法理意义上当然也就失效了。这也是国际法及双边协议所一贯遵循的所谓“情势重大变迁原则例外”。既然台湾民进党当局拒不接受ECFA的政治基础与前提条件,大搞“台独”分裂活动,那么,ECFA也就失效了,大陆也就不必要再遵守一个失效的协议及其规定的终止条款了。大陆可以随时终止ECFA的运作。

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本文转自《多维TW》056期(2020年07月刊)台湾栏目 原标题《陆学者:美台若签FTA 陆必强烈反制》。浏览更多月刊文章:【多维CN/TW频道 】

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