【多维TW】ECFA“十年大限”是真议题吗

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ECFA签署10年,台湾民众对ECFA的认识不但没有进步,反而“抗中”成为政治正确更加混乱。要止息争论,有必要重新认识ECFA,并厘清ECFA在台湾内部引发的争论从何而起。然后,才可以清楚知道“ECFA十年大限”是假议题,“ECFA可能终止”、以及终止后台湾恐成为区域经济整合地图中的“空白”,才是真议题。

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从2019年7月开始,不断有学者、专家投书媒体提醒台湾政府正视《海峡两岸经济合作架构协议》(ECFA)“十年大限”。这个“恐惧牌”,没有因为2020年总统大选落幕,反而随着“新冠肺炎”疫情爆发后,蔡英文政府持续站队美国,被北京批判“以疫谋独”,两岸民间对立情绪不退,成为前国安会秘书长邱国正认证“打击台湾,转移内部压力”可能手段,以及大陆学者唐永红、金灿荣宣称大陆“压制台独”、“以经促统”的合理选择。。

这场由台湾民间启动的讨论,在国台办发言人马晓光于台湾大选后表态“ECFA得来不易,相信两岸同胞都不希望此一重要成果得而复失”后平息,但在邱国正主动再次拾起这个话题,陆委会主委陈明通希望两岸“政治归政治,经济归经济”,大陆学者加入讨论,基于大陆涉台学者发言“可能有人授意”的理解,再次掀起对“ECFA十年大限”的恐惧与讨论。

蔡英文曾说ECFA是“糖衣毒药”,并走上街头带头反对。(中央社)

然而,“ECFA十年大限”虽然引发产、官、学、媒就经济、政治、产业及法律层面进行各种讨论,实际上台湾民众仍如同2010年4月“双英辩论”时一样,循着马英九与蔡英文10年前的宣称,依照自身政治立场认为ECFA是台湾面临区域经济整合挑战时“关键时刻的正确选择”,或是蔡英文认定ECFA将加深台湾对大陆经济依赖的“糖衣毒药”,对ECFA的看法依旧分歧,对“ECFA终止”后造成的影响更莫衷一是,更有许多民众误将提前适用的“ECFA早收清单”当成ECFA的全部,浑然不觉2014年学生攻进立法院反对的“两岸服务贸易协议”才是ECFA套餐的“三主菜”之一。

简言之,ECFA签署10年,台湾民众对ECFA的认识不但没有进步,反而“抗中”成为政治正确更加混乱。要止息争论,有必要重新认识ECFA,并厘清ECFA在台湾内部引发的争论从何而起。然后,才可以清楚知道“ECFA十年大限”是假议题,“ECFA可能终止”、以及终止后台湾恐成为区域经济整合地图中的“空白”,才是真议题

ECFA的“两岸特殊性质”

前经建会主委尹启铭曾公开表述“ECFA是两岸特殊性质的经济合作架构协议,不会违反WTO的精神”。10年前对两岸签订ECFA抱持“疑虑”,清华大学人社所“中国研究学程”前兼任助理教授洪财隆接受本刊访问时,同意ECFA具“两岸特殊性质”,但对“不会违反WTO的精神”,或是当前多数台民意认为ECFA须受“WTO规则”制约因此衍生出“十年大限”讨论持“保留”看法。

洪财隆所专长的是区域经济研究,他指出,ECFA是马英九政府依照中国大陆与东南亚国协(ASEAN)2002年签订《中国(大陆)-东盟经济合作架构协议》(China-ASEAN CECA,又被简称为“东盟加一”)模式,逐步实现“两岸共同市场”起手式。

中国大陆与东盟于2002年11月4日签署CECA,2003年元旦起双边对被列入「早期收获计划”(Early Harvest Program, EHP)货品给予关税减免,并依据GATT第24.5条(c)款、该条文“释义了解书”规定,及WTO会员的透明化原及通报义务,向WTO通报双方签署CECA,并提出“东盟-中国大陆自由贸易区”(ACFTA)预定推进时程与关税减让计划,供所有WTO会员体监督及审查。中国大陆与东盟之后于2004年11月签署《CECA货品贸易协议》及争端解决机制、2006年底签署《CECA服务贸易协议》、2009年签署《CECA投资协议》, 2010宣告ACFTA正式成立,符合WTO希望会员体以“不超过10 年合理期限”完成FTA规定。

不过,ECFA与“东盟加一”CECA虽然“神似”,却有许多“不符WTO规则”的地方。洪财隆举例,最明显的地方就是ECFA 虽然在2011年5月依据“WTO规则”向WTO进行“早期通知”(Early Announcement),却始终无法提出FTA推进时程与关税减让计划供其他会员体检视、审查,也没有受到其他会员体太多关切。

根据GATT第24.5条(c)款规定,允许WTO会员体间自由贸易协议(FTA)或区域贸易协议(RTA)签订生效前存在“过渡协定”,但应有“合理期间”;WTO在“GATT第24条释义了解书”中规定,“合理期间不应超过10年”,但依实际情形无法在10年完成FTA或RTA,应向WTO货品贸易委员会提出需要超过较长时间的理由。

此外,WTO规定所有会员体需遵守“透明化原则”及“通报义务”。在FTA与RTA部分,明订WTO会员体应在推动FTA/RTA各个阶段,对WTO进行早期通知(early announcement)、完整通知(notification)、后续通知(subsequent Notification)程序,在“完整通知”程序完成后,WTO各会员体可以审查具体内容,期限为一年时间。FTA/RTA签订后,在“后续通知”阶段,FTA/RTA缔约方须向WTO提出该FTA/RTA履行自由贸易的承诺书。完成上述所有程序后,WTO秘书处会将该FTA/RTA签订过程及特征做成“事实摘要”向WTO总理事会呈报。

ECFA“十年大限”的讨论就是依据上述相关规则而来。实际上,台湾舆论(主要来自立场偏绿媒体)就曾多次“催促”马政府“依WTO规则”向WTO提出两岸“经济一体化”的推进时程及关税减让计划,WTO于2012年、2014年检讨“台澎金马个别关税领域”经贸政策时,美国均曾要求将ECFA的内容对WTO “完整通知”,马政府当时表示会等到两岸议定服贸、货贸、投资协议及争端解决机制后,再一并向WTO完整通报。

不过,10年过去了,2014年发生“太阳花学运”后,其他WTO会员体对ECFA 也不再怎么关切。

2014年青年学生以“反对黑箱服贸”之名发动的“太阳花学运”,让ECFA“主菜”始终端不上桌。(Reuters)

此外,台湾目前对WTO其他会员体开放幅度高达99%以上,却仍禁止中国大陆830多项农产品及2,100多项货品输台,开放幅度仅微幅超过80%。

洪财隆说,台湾对大陆的“不公平对待”已经违反有“WTO天条”之称的“不歧视原则”(即“最惠国待遇一体适用”及“国民待遇一体适用”原则),但中国大陆却始终没有向WTO总部告状,在在都证明两岸虽然都是WTO会员体,但彼此的互动及其他会员体看待两岸的眼光,确实很“特殊”。

各取所需的政治解读

曾在“双英辩论”担任提问人之一,台湾大学国际企业研究所副教授卢信昌表示,从“东盟加一”CECA推进成ACFTA的过程中,可以知道ECFA只是一个“宣告”,本质是“架构协议”,“ECFA早收清单”只是“前菜”,两岸已谈好的《服贸协议》、谈判已近尾声的《货品贸易协议》及未完成的《投资协议》才是“主菜”,都因为“太阳花学运”被中止。

他指出,因应2010年ACFTA生效,加上“台澎金马个别关税领域”成为WTO会员体后,除了跟几个中南美洲友邦签订FTA外,始终无法与其他会员体在“WTO架构下”谈成FTA或有“FTA 内涵”但以经济合作协议、经济伙伴协议为名称的“类FTA”,让马英九产生台湾将被区域经济整合“边缘化”急迫感,才因此倡议并签署ECFA,并获得当时多数工商产业界支持。

卢信昌说,马英九推动ECFA的想法,是藉由“早收清单”提早生效,抵销或减少ACFTA成立后,区域内农产品及传统产业对台湾石化、机械、纺织及农产品等产业的冲击,再透过服贸、货贸及投资协议陆续生效,让当时台湾相对于大陆具有优势的服务业及货物得以抢先主要竞争对手韩国进入中国大陆占领市场,并因此引进外资协助台湾产业及经济转型。

马英九在其《八年执政回忆录》中提到,那些发动「太阳花学运”的学生们是“让台湾经济停滞不前的罪人”。卢信昌认为ECFA在顾及政治层面“两岸特殊性质”,已经“本着WTO规则”尽量“不违反WTO(透明化)精神”进行两岸经贸事项的制度性安排,他感叹“太阳花学运”是“对中国大陆恐慌性的想象无限上纲”下的产物,直指沈荣津公开表示“ECFA终止,影响台湾外贸低于5%”是将“ECFA早收清单”当成ECFA全部内容的刻意误导。

卢信昌甚至表示,虽然ECFA已向WTO“早期通知”挂号,但这当中又非常具有“两岸特色”。他指出,所谓的“早期通知”就是「意愿表达”,对WTO来说,“可能就是发个电子邮件告知,透过WTO转知所有会员体有这件事”即算完成,但WTO向各会员体通报的ECFA的“早期通知”却包括“ECFA早收清单”所有降税品项,远比WTO要求得更多。他将这现象解读为台湾人的“恐共症候群”,希望关于ECFA的一切,都能在WTO架构下尽量透明化,一方面能“监督”北京,一方面应付台湾内部复杂的政治。

沈荣津刻意误导,不少台湾民众将“ECFA早收清单”当成ECFA的全部。(中央社)

不过,洪财隆却不完全赞同台湾对北京的疑惧只是单纯的“恐共”或“反中”。他指出,已故的德国经济学家赫绪曼(Albert Otto Hirschman)曾研究二次大战前,德国纳粹党透过经济手段完成将东南欧国家纳入势力范围,达成其政治目的,并因此提出“不对称依赖”(asymmetric interdependence)概念说明他发现的“事实”,他能理解北京透过ECFA“对台让利”中有着“兄弟情”,但也不能否认当中有其政治目的,蔡英文“糖衣毒药”的说法并非“无所本”。

政治的“象征意义”巨大

中国大陆(含香港、澳门)市场占台湾整体进、出口总额额比例高达40%以上,早已成为台湾最大贸易伙伴。洪财隆表示,两岸停止经贸往来并不现实,他对ECFA有疑虑是因为“不够透明”,最好的方式就是依照“正常的FTA”模式,两岸谈好服务、货品、投资协议后,一次性的交给立法院审议并通过,才能真正止息台湾社会对ECFA的争论。

卢信昌也不反对将对两岸经贸协议的监督机制法律进一步完备化,但他认为,找到“共有政治基础”以重启两岸谈判,是所有民进党人最大的难题。

“ECFA十年大限”是真议题吗?因为“两岸特殊性质”、多数WTO会员体的认知,以及ECFA并不真的依照“WTO规则”运作,洪财隆与卢信昌都认为台湾社会对“ECFA十年大限”的讨论可以停止了。相反的,两人都认为ECFA虽然只有“早收清单”生效,此时终止对台湾经济影响确实不大,但其继续存在的“象征意义”巨大,虽然两岸都有权行使ECFA中的终止规定,目前来看,北京掌握主动权。

但厦门大学台湾研究中心副主任、教授、博士生导师唐永红接受本刊采访时则表示,在当前的两岸关系状态下,终止ECFA运行,不仅有其正当性与必要性。“九二共识或其两岸同属一个国家的核心意涵,一开始就是两岸公权力协商谈判、签订23项议包括ECFA的政治基础与前提条件。一旦不承认九二共识或其两岸同属一个国家的核心意涵,所有这些协议,包括ECFA在政治与法理意义上当然也就失效了”。

而对“政治归政治、经济归经济”的说辞,唐永红反问道,“ECFA当然不仅是经济问题,也是政治问题,在两岸关系问题上,怎么可能政治归政治、经济归经济?”在没有政治基础及政治前提下继续运作ECFA,“就会陷入台湾当局的‘一边一国’或‘一中一台’的政治框架之中,事实上也就把两岸公权力层面的交流合作建立在‘一边一国’或‘一中一台’的政治基础上了”。

至于,若北京真的决定终止落实ECFA“主菜”相关谈判,台湾该怎么办?洪财隆与卢信昌都不希望“那一天”会真的来到。而另一方面,像唐永红及不少大陆学者则认为应终止ECFA,因为“对大陆而言,总体上利大于弊”。

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本文转自《多维 TW》056期(2020 年7月刊)《叫停ECFA 两岸兵凶战危》。请留意059期《多维 CN》、056期《多维 TW》,香港、澳门、新加坡、马来西亚、泰国、澳大利亚等其他地区各大书报摊及便利店有售。

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