【李登辉逝世】任内六次修宪 体制仍充满争议

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李登辉逝世,一时间激起诸多评论,内容大都集中在他个人的意识形态、思想转变与跟政坛人物的爱恨情仇上,然则台湾自1990年代起政治制度的变化,李登辉却也是过程中最重要的主事者,影响至今仍然非常深远。

1988年初蒋经国猝逝,继任总统的李登辉,面对的宪政体制是1946年南京制宪国民大会通过的《中华民国宪法》以及1948年通过的《动员戡乱时期临时条款》,他在12年任内一共主导了六次修宪,虽然废止了扩大总统权力的《动员戡乱时期临时条款》,但也将其精髓以“增修条文”形式纳入宪法。

两蒋统治时期,“动员戡乱时期临时条款”赋予的总统大权,在李登辉主导的修宪中被保留下来。(Getty)

而今,台湾的宪政体制所面临的问题,举凡内阁制、总统制、混和制(半总统制)的争辩、总统的权责分配、宪政机关如考试院监察院是否要废除等,几乎都与李登辉时期的修宪有关。

废除《动员戡乱时期临时条款》 但保留总统“临时权力”

《动员戡乱时期临时条款》源自1948年国共内战的需要,当时赋予总统“紧急处分”权力,尔后随着蒋介石复行视事并持续掌握权力,国民大会也增加总统“连选得连任”、“决定大政方针”、“调整中央政府之行政机构、人事机构及其组织”等权力。

而1988年李登辉继承的是蒋经国未完的任期,到1990年必须改选。是年爆发国民党内关于党主席与提名总统候选人的“二月政争”,旋即又有三月野百合学运,要求“解散国民大会”、“废除临时条款”等政治改革,于是李登辉同意召开国是会议,运用社会压力、政治妥协以及优渥退休待遇,进而使中国大陆选出代表为主的第一届国民大会先选举李登辉、李元簇为正副总统,再同意废除《动员戡乱时期临时条款》,并进行全面改选,同时,该年底李登辉也主导成立“国家统一委员会”,贯彻宪法的国家统一精神。

但就权力面而言,1991年第一次修宪结果在总统权力方面,将《动员戡乱时期临时条款》精随给保留下来,包含“紧急处分”、“国家大政方针”、“国家安全会议与国家安全局”这些权限,另外行政院人事行政局也入宪,等同“动员戡乱时期”让考试院权力削减的临时措施被常态化。

总统权力越修越大 责任却越少

根据台湾的国民大会前议长钱复回顾,早在1990年野百合学运期间,李登辉就一直表示自己“有责无权”,李登辉任内修宪的另一个特征是,总统权力增加的同时,受到的牵制也越来越少。

钱复称,李登辉在1990年曾反复强调自己有责无权。(陈舜协/多维新闻)

1992年第二次修宪,总统取得监察院监察委员、考试院考试委员、副总统(缺位时)的提名权,剥夺了监察院民选以及得以行使同意权的权力,同时也订定总统直选的相关规范,李登辉的权力正当性来源,在1996年大选中从国民大会转移到普选。

1997年第四次修宪也相当重要,这次规定行政院长由总统提名,取消立法院的同意权,同时,第四次修宪也明定精简台湾省政府组织架构,让原本中兴新村与台北中央政府重迭的权力,一概移到中央各部会,省政府改为行政院派出机关、省议会也虚级化成为“省咨议会”;省的虚级化,也等于中央实权的增加。

但是第四次修宪却将罢免总统的要件与门坎,由国民大会三分之二总额代表通过,改为由国民大会代表总额四分之一之提议,三分之二之同意后提出,并经全台湾选举人总额过半数之投票,有效票过半数同意罢免时,才为通过。这也稳固了总统的地位,因为要通过罢免案的门坎较之以往筑高了不少。

“五权宪法”歪七扭八?

李登辉卸任前的2000年4月,台湾进行第六次修宪,将国民大会由“代表全国国民行使政权”的政权机关改为“任务化”机关,尔后2005年陈水扁任内的第七次修宪冻结国民大会。

除了国民大会被冻结外,司法院、监察院、考试院在权力与责任、正当性上面,都遭逢巨大的变更,也让原先“五权宪法”体制遭受到相当大的权力倾斜,诸如考试院人事行政权被夺后权力极度缩减、监察院由民意机关改为非民意机关(对司法考试两院的同意权、对总统弹劾权也被剥夺)等。

李登辉任内六次修宪,台湾五权机关的权责与宪法本文大幅剥离。(Reuters)

这样的宪法改造工程,固然在形式面让总统直选成为了“台湾民主化”的标杆,但是整个宪政制度的一致性、权力互相制衡的设计,却也被打破,使得台湾的宪法一直面临实践上的障碍,也不断掀起修宪的呼声。

已故台湾宪法学者胡佛曾在2017年投书台媒《中国时报》,对于《中华民国宪法》行宪70周年分享他的观察,胡佛用他最著名的形容“漂浮的宪法”来描述宪政体系的紊乱,当中回顾受李登辉邀情参加国是会议时,“我发现主要设定的议题是修宪,重点则在整体的政治结构。当时我非常怀疑李总统对国家宪法的认同”,因而退出;他更强调七次修宪(第七次在陈水扁任内)以来“整个国家的结构都破坏了”、“这种制度所制造出的是一个专权的总统,完全破坏宪法原规范的制衡体制”。

未来废考监 然后呢?

当前民进党政府已宣布启动修宪,力图达成2022年地方选举附上修宪公投,废除考试院与监察院,而国民党立法院党团总召林为洲和几位蓝委也极力支持类除考监两院的提案,但是权力如何移交?目前都没有人说清楚。

考试院、监察院有没有价值,这个问题换个问法其实也就是“五权宪法”有没有继续存在的必要,目前考试院、监察院运行的内容,都与《中华民国宪法》本文相差甚远,而考试院被形容是鸡肋、监察院声誉在陈师孟事件中大受影响,目前又被“国家人权委员会”这个新机构给盖过光芒。

李登辉当初主导六次修宪时,并没有明确擘划台湾的宪政图景,只是一步一步调整不同机关的职权与正当性,国民大会前议长钱复在回忆录中提及,1996年8月李登辉曾对宪改议题有所谈话,“他认为总统直选后,不应再有国民大会,但是他又无法要国民大会修宪废除国民大会,所以提出单一国会两院制,希望国大在宪政改革委员会中凝聚共识”。早期修宪过程中,若李登辉说出要废除国大,几乎是不可想象。

1995年,李登辉访问美国,以“民之所欲、长在我心”发表演说,彼时他称宪改的意义在于“俾为中华民族建立合乎时代潮流的法律架构,为民主政治奠定不朽之宏规”,时隔25年,台湾人民或许可以思考,宪政体系上的顺畅是否也是“民主深化”的一环?如若是,则李登辉时代“中华民国在台湾”论述下的几次修宪结果,对宪政体系权责不清的冲击,又是否该予以反思?

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