【交锋东盟】蔡英文的新南向:“反中”的天马行空

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东盟地区在中美博弈格局下成兵家交锋之地,在中美台三角博弈下,台湾试图加入美国印太战略,希望通过美国开通往东南亚的通道;东盟10+1的RCEP将于年底签订,在两岸关系紧张下,台湾很有可能被排除在外。而蔡英文力推的“新南向”,除了建立在与中国大陆作为对手的平衡之外,对台经贸的帮助为何?政策发展至今,似乎应该进行阶段性的总结,试图看南向的难处,而因着难处又可以看到甚么转机?本组议题【交锋东盟】将针对历史、经贸与政治几面向进行讨论。本文为议题组第四篇。

2009年6月14日,民进党推动ECFA公投。蔡英文说,这是首次制衡执政党的公投运动,全民应背水一战,莫让政府忽略人民力量。蔡英文率先在ECFA公投连署书上签名。(多维新闻)

“新南向”政策,是蔡英文竞选第一任期总统开始,其所主打的“牛肉”。毕竟此前的ECFA(海峡两岸经济合作架构协议)争议,造成台湾民意对中国大陆市场戒慎恐惧,蔡英文所策划的“新南向”自然是深得民心。

蔡英文当选之后,为免除外界对政策“眼高手低”的解读,或是谋求“脱钩中国”,其所推动“新南向”政策纲领,是以“经济共同体意识”及对话机制等出发,除了免去北京疑虑,也是展现蔡英文给予外界“务实”的一面。

然而,随时间推移,“新南向”政策牵涉的政府机关越深越广,预算编制亦随之起涨,从2017年的44亿新台币(1元新台币约合0.03美元)、2018年的70亿,再到2019年的70亿预算,还加上台湾中央银行为此编列了1,000亿“新南向ODA海外公共工程融资案”等。对于这般庞大的预算编列,台湾立委高金素梅形容蔡政府的“新南向”政策犹如威权时期国民党政府“反共政策”,因为两者的花费相去不远。

那么,究竟蔡政府的“新南向”政策是为了台湾市场另开一条活水?还是真如台湾立委的说词,“新南向政策就是民进党版本的‘新反共政策’”?

若以近期台湾官方提供的数据显示,2020年上半年台湾对中国大陆出口(含香港转口)达668亿美元,成长率近10%,为成长最快的地区;对中国大陆出口占台湾总出口比重上升到42.9 %,其中今年第二季比重更达到约45%前所未有的水平。

至于2020年上半年台湾对新南向国家(蔡政府定调的新南向政策,共含纳18国)出口的数据为285.7亿美元,占台湾总出口比重为18.3 %。也就是说,(占台湾总出口)中国大陆的42.9 %与(占台湾总出口)新南向18国18.3 %相比,显然蔡政府的新南向“经贸”政策并未有多大的加持效果。

且再进一步回溯扩大比较,马英九任内,台湾对中国大陆(含香港转口)出口比重占39%至40%之间,但蔡英文上任后“上升”至41%、甚至将近42%;同时,姑且只计算东盟(ASEAN)10国贸易额,台湾对东盟的市场占有率从2015年的5.8%下降至2018年的5.7%,反倒被台湾舆情认为“亲中卖台”的马英九,在其任内台湾出口至东盟是历年来的高点。

换言之,这些数字的背后,意味着即便蔡英文如何大力推动新南向,仍敌不过既有市场机制下,台湾对中国大陆及香港出口市场的需求和依存;相对的,台湾出口至东南亚市场的成长幅度却相当有限。

两岸关系成就了马英九个人政治生涯的颠峰,其任内推行的“南向”政策也随著收获。 (中央社)

既然所谓的“新南向”对台湾经贸帮助不大,为何蔡政府仍力推新南向?或许从历史脉络可窥得蛛丝马迹。事实上,所谓的“南向”,历任总统都有推动,像是李登辉时期,台面上的说法主因两岸经贸关系开始密切往来,为避免台湾经济过度倾斜中国大陆,故提出“南向政策”。但这样的政策思考维度,或多或少与李登辉当时正面临国家体制、政治、经济、社会、历史、族群等各层面的变化有关。

更进一步而言,李登辉“南向”的催生,一方面参考日本1960年代“海洋国家”思维而大力发展与东南亚国家经贸关系;另一面其实试图将台湾国家定位从“陆权”国家转为“海洋国家”。

紧接着,来到当时被外界誉为李登辉“之子”的陈水扁主政,在其任内萧规曹随,也提出了“海洋立国”的口号,某种程度也非常类似“海洋国家日本的构想”,目的以南向政策(东南亚政策)面向东南亚,进而朝向南亚与纽澳发展。值得一提的是,陈水扁当时相当积极利用“南向”的脉络,与日本、印度等极右翼发展关系,寄望透过一北一南的政治网络来围堵中共。

至于马英九时期,在本系列文第一篇也曾提及,即便马英九强调“立足大陆、放眼世界”,但仍有推出“新郑和计划”以助台湾企业南向。不过对比前两届政府,马英九确实较像是“无声的推动”,且还有一定的经济收获。

但马英九后期,台湾社会历经ECFA争议、反中浪潮,成为蔡英文提出“新南向”的温床。2016年蔡英文走马上任后,大规模策划新南向“运动”,从设置“总统府新南向政策办公室”开始,下至中央一、二、三级单位,除了国防部以外,基本上所有政府机关都有参与制定与“新南向政策”有关的预算案。

尽管了解政府经贸政策的推动,势必得有跨部会部门的协作,但倾国家机器之力来“落实”新南向政策,在历届总统任内是前所未闻。而蔡英文的“新南向政策”又与李登辉、陈水扁所推动“南向政策”不同地方之一,在于将地理范围从东南亚和澳洲、新西兰扩大包含以印度为首的南亚。对此,就连时任美国在台协会(AIT)处长梅建华(Kin W. Moy)相当赞赏,“新南向政策非常明智,美国相当支持这项政策发展。”

时任美国在台协会处长梅健华曾表示,蔡政府的新南向政策是相当明智的决策。(中央社)

如今看来,梅建华的一席话,似已为“新南向政策”写下批注。事实上,2017年,特朗普(Donald Trump)在越南参加“亚太经济合作会议(APEC) ”经济领袖高峰会时,正式提出“自由开放的印太地区”战略构想,也就是现今台湾社会耳熟能详的“印太战略”。

2018年,原由总统府主导的“总统府的新南向办公室”宣布解散,尔后改由国安会成立的“新南向政策项目小组”来接替,并统筹新南向政策相关策略研习及规划幕僚工作。蔡英文此举即显示,过去新南向表现关注在“经贸”议题,只不过是个过渡阶段,现今摇身一变直接由国安会统筹,成为了台湾国安重点战略。虽然台湾官方仍表明“新南向政策”仍着重在经贸领域,但其实“新南向政策”的真实目的,已扩及了台湾国防、安全等层面。

这也难怪,2019年台湾大选期间,蔡英文阵营鲜少提及新南向“政绩”,屡屡打击国民党韩国瑜阵营“亲中卖台”。毕竟,摊开台湾经贸数据分析,新南向18国的经济效应远远低于中国大陆、港澳的影响力,甚至在蔡英文执政的第一任期,台湾是越来越仰赖中国大陆市场,足以坐实了蔡英文此前承诺是场骗局。

蔡英文过去表示,新南向政策是台湾要与邻近的新南向国家发展经济与贸易关系,不同于地缘政治考虑的地缘战略外交。(多維新聞)

而眼下,中美博弈已在各个方面如火如荼展开。特朗普为了连任利益,将台湾卷入中美对峙突出的位置,三番两次派遣美国官员访台。现在,通过美国国务院次卿克拉奇(Keith Krach)的嘴,再次提出蔡政府的“新南向”可与美国“印太战略”合作,台湾官方对此也为之一振,欣然点头,这无疑的将新南向的“经贸”外衣全身褪去,试图想藉由美国的力量,寻求台湾在国际上,或是国家定位的根本改变。

遥想当初,蔡英文宣称“新南向”政策不渗入政治,外交部也不会跑到“第一线”。然而,李登辉的历史记忆仍重重烙印在蔡英文的脑海中,将“新南向”政策灌入满满的政治味,尤其又在中美的对峙格局下,选择梭哈美国这一方。需了解的是,“新南向”政策的初衷,是找回台湾乃至经济的主体性,也是实践一般大众所能理解的“鸡蛋别放在同一个篮子”,但问题是,鸡蛋还未挪出,台湾却一股脑儿投怀送抱这个已完全不受国际信赖的美国。

总而言之,蔡英文若持续将“新南向”政策打造成围堵中国的“附随组织”,台湾可能在尚未尝到甜头之前,就会在充当美国围堵北京棋子下,付出巨大的不仅止于经济的代价,不可不谨慎应对。

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