【交锋东盟】往美国“印太”一边倒:“新南向”何处寻

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东盟地区在中美博弈格局下成兵家交锋之地,在中美台三角博弈下,台湾试图加入美国印太战略,希望通过美国开通往东南亚的通道;东盟10+1的RCEP将于年底签订,在两岸关系紧张下,台湾很有可能被排除在外。而蔡英文力推的“新南向”,除了建立在与中国大陆作为对手的平衡之外,对台经贸的帮助为何?政策发展至今,似乎应该进行阶段性的总结,试图看南向的难处,而因着难处又可以看到甚么转机?本组议题【交锋东盟】将针对历史、经贸与政治几面向进行讨论。本文为议题组第五篇。

2016年民进党再度上台执政,区域战略提出“新南向”作为主轴,更耗费人力物力成立了“总统府新南向政策办公室”以及“行政院经贸谈判办公室”等专责机关,每年投入经费、举办各式活动不计其数,在政策的不断耕耘下,台湾人对“新南向”几乎已是琅琅上口。

然而4年多过去了,除了“新南向”效益仍有待商榷之外,其本身的话语热络度,似乎亦在台湾逐渐减少,取而代之的是更常见到美国的“印太战略”融入了民进党政府的对外政策中。但是如此一来,如果对“印太”的强调更甚于“新南向”,那么究竟“新南向”成就了什么?“新南向”还有自主性吗?

蔡英文提出新南向政策后,至今仍未能到访任何一个新南向国家。(中央社)

美国近年的亚太战略变化

21世纪美国的亚太战略,自从2001年“九一一事件”后一直聚焦在反恐,直到2009年奥巴马(Barack Obama)上任,方提出“重返亚太”。2009年美国国务卿希拉里(Hillary Clinton)参加第十六届“东盟区域论坛”(ASEAN Regional Forum),期间清楚地表示“美国回来了”(United States is Back)。

尔后2012年美国国防部进一步提出“再平衡”,试图加强在亚太地区的实力,以及增添军事布局,当时预计在2020年之前,美国海军60%的战斗力量将部署到亚太地区。2015年奥巴马政府发布的《国家安全战略报告》,反复强订国际“领导”,重申“欢迎一个稳定、和平与繁荣的中国的崛起”,但仅使用“寻求建设性关系”,不再使用2010年报告中的“积极、建设性、全面的关系”。

特朗普上任后,提出印太战略,作为延续奥巴马时期亚太政策的新概念。(AP)

2017年新任总统特朗普(Donald Trump)就任后,延续奥巴马时期的战略,只是提出一个新名字:“自由开放的印太战略”(Free and Open Indo-Pacific Strategy)。同时,美国也将中国大陆逐渐定义为更具威胁性的政体,2017年美国《国家安全报告》定义中国大陆为“修正主义国家”,并称其为美国之“战略竞争对手”。2018年开始,“中美贸易战”如火如荼,并且发展至2020年,已蔓延至5G、科技、经济等各个领域。

新南向的“印太转向”

“新南向”早在2016年蔡英文当选就任后便成为台湾重要的对外政策,涉及的部会繁多,主要有外交部、国防部与经济部等。在美国2015年到2017年的战略转性过程中,台湾其实没有太明显地进行依附,相较于“新南向”这个对外政策,民进党政府反而主要集中内部社会政治改革,诸如年金改革、一例一休、清算国民党党产等。

直到2018年民进党在“九合一”选举中大败,对外政策才开始出现明显的变化,是年底借着非洲猪瘟疫情,先发出“国家级警报”简讯,“提醒”民众从中国大陆携带肉品回台,将面临100万元新台币(约合3.3万美元)罚缓,2019年元旦讲话蔡英文进而强调,九合一败选,“绝对不代表台湾基层的民意想要放弃我们的主权,也绝不代表台湾的民众想要在台湾主体性上做出退让”,她并提出要构建“三道防护网”,也称“新南向政策”的全球多元布局,“我们努力调整了过去过度依赖中国的经贸战略,这些都是为了要来因应国际剧烈的变化”。

“印太”已是台湾外交工作重点。图为第一届“2019印太地区保卫宗教自由公民社会对话”在台北举行。(台湾民主基金会)

蔡英文元旦讲话隔天,习近平出席告台湾同胞书40周年纪念会,提出“两制台湾方案”,造成台湾对抗大陆的政策更加名正言顺,民进党政府也旋即将“九二共识”与“一国两制”相挂勾。而整个2019年洽是台美断交40周年,民进党政府则大力庆祝美国《与台湾关系法》40周年,在整个政治战略上大幅摆向美国,比如,2019年3月台湾举办“印太地区保卫宗教自由公民社会对话”,美国务院国际宗教自由无任所大使布朗贝克(Sam Brownback)亦来台出席并发表专题演说。台湾和美国同样珍视民主人权和自由价值,也乐愿共同合作在印太地区推动宗教自由。

2019年11月,美国参加东亚峰会(East Asia Summit)时提出《自由开放的印度-太平洋:推进共享愿景》报告,强调会与日本的“自由开放印太概念”、印度的“东进政策”、澳大利亚的“印太概念”、韩国的“新南方政策”与台湾的“新南向政策”紧密结合。而早在美国将“印太”连结至日韩台印澳的相关政策前,台湾就已经把“新南向”与“印太”紧密相连,2018年5月外交部的书面报告,即明确将“新南向”与“印太”进行各领域焊接;国防部的2019年9月发布的年度报告书中,“印太”提及次数共达67次,而“新南向”只出现1次。

美国真的为台湾保留位子了吗?

从台湾的政策来看,“印太”俨然已成为了“新南向”的代名词,背后“一边倒”的外交盘算不言而喻,如此一来,“新南向”的重要成果也从“新南向10国”本身,转换成了“台美关系”。但是美国真的有留下台湾的位子吗?而“台美关系”又是否真的能取代“新南向”?

台湾的新南向更多地强调印太,但与此同时,台美关系也更多地遮盖住了原本不涵盖美国的新南向。(中央社)

要知道,美国“印太战略”最主要的三个盟邦,是与其组成“四方对话”(Quad)的印度、澳大利亚与日本,但这三国都并不给台湾紧密且强力的政治支持,尤其距离最近的日本,其公务船甫在9月27 日“撞击”了台湾的渔船,对钓鱼岛(台称钓鱼台)主权丝毫不肯妥协与谈判,也未曾给民进党政府“面子”;受澳大利亚控制的南太岛国纷纷与台断交时,也不见澳大利亚对台湾实质的协助。

最后,从大格局来看,尽管中美“新冷战”局势影响全球甚巨,但相较于“印太”国家大多实行战略避险,已经“梭哈”的新南向政策,还能有多大的转圜空间?

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