美国强力推荐 台湾选择“豪猪战略”的风险

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白宫国家安全顾问奥布莱恩给台湾指出的豪猪战略,未必可行。(AP)

台海两岸战争风险增加,台湾如何防卫以及美国是否会协防台湾,成为众所瞩目的焦点。对这些问题,美国国家安全顾问奥布莱恩(Robert O‘Brien)日前透过拉斯韦加斯的一场校园活动,提出了一些非常重要的观点。

这位操盘美国国家安全政策的白宫幕僚暗示,台湾的防卫必须依靠自己。在被问及中国攻击台湾时的美国选项,他并没有如外界预期的“战略清晰”,强调还有很多“模糊空间”。至于台湾应如何自我防卫,他表示台湾需要军事改革,增加国防经费,成为身上长满尖刺的“豪猪”(porcupine),因为“狮子通常不爱吃豪猪”。

虽然这听起来很像是以前“刺猬(Hedgehog)战略”的回锅重炒,其实不然。在生物学上,这两种生物的防卫机制虽然都是依靠背上长满尖刺让大型动物无法啃食,却是不同种类的动物;豪猪属于啮齿目豪猪科,刺猬则是猬形目猬科。前者体型大,后者体型小,用来作为台湾防卫作战的象征,当然也是不同概念。

“豪猪战略”的意义,从奥布莱恩的论述来看,是要大量投资“小实力”,包括短程对空武器、水雷、快速打击车辆、自走火炮及先进的监控设备,并点名要“加强后备兵力”训练,以表明“任何来犯或攻击都必付出庞大代价”。这些都要花钱,而且花很多钱,大幅提高国防预算因而成为重点。“刺猬战略”则主张资源的有效运用,将重点放在陆军战术上,认为应强化陆军的小型、廉价与更具机动性武器的布署,以消耗解放军战力,反对购买战机与战舰等大型又昂贵的武器。

不过,更具关键性的差异,在于前者是由决策级别的白宫重要幕僚提出,后者则只是美国军事学者的建议。所以台湾可以不理会“刺猬战略”,但要拒绝“豪猪战略”恐怕就不容易。从国防部一向难以推动的后备军人教育召集突然受到高度重视,不仅轻而易举的延长教召时间为两周,而且还要修改法规延长教召选充年限,并成立“防卫动员署”以强化后备战力来看,可推论蔡政府已相当程度的接受了美国下的指导棋。

美国希望台湾提高国防预算由来已久,在奥巴马(Barack Obama)总统时期即建议提高至国内总生产(GDP)的3%,只是被主张“和中亲美”的马政府婉拒。因而这牵涉美国军工复合体(Military-Industrial Complex)利益的军售构想既然启动,将不会因为美国总统大选的结果而有所改变。

美国如此,台湾呢?台湾必须慎重考虑;若选择接受以大量购买美国武器为主的“豪猪战略”,照单全收美国提交的武器采购清单,政策风险将比进口美猪、美牛还要来得高很多。

台湾“防卫作战构想”将被颠覆

虽然部分人士认为,美国要台湾增加国防预算购买美国武器就是收取“保护费”,为了台湾安全,照付就是。但其实没那么简单,因为“豪猪战略”将改变台湾的防卫作战构想。

国防事务从理论到实践,有个漫长且复杂的过程。正如《孙子兵法》所强调:“兵者国之大事,死生之地,存亡之道,不可不察也”,国防部门面对敌情威胁,必须全面考虑本身条件、胜算多寡与其他影响因素,拟定防卫计划务必求其周延,以确保国家安全。

程序上,则先要有个作战构想决定“怎么打”,然后才开始“建军”与“备战”。“建军”就是成立要“怎么打”的部队,包括获得武器装备、编写战术准则、选择营区驻地、遴选官兵成员…等等。“备战”就是不断训练,让官兵孰悉武器装备、战术战法,并透过演习验收,发掘缺失与弱点,适当调整改进。兵力整建过程约5到10年,才能真正形成战力。

但美国推荐的“豪猪战略”反过来。卖新武器给台湾,这武器如果是国军一直想要而买不到的,很好;部队换装,战力升级。如果不是,就麻烦了;不仅要成立新部队展开“建军备战”过程,还要改写防卫作战计划配合它。如果只是小部分,国军还可以慢慢吸收,但“豪猪战略”是要大量投资“小实力”,美国已开出一系列销售列表,这就变成大工程。所以奥布莱恩讲了一句媒体忽略的关键句:台湾需要“军事改革”。改革是好事,但由美国透过销售武器引导,却有问题。

新武器建立新战力,国军原本“怎么打”的防卫作战构想将被迫调整。但这不是大脑决定拳头,而是由拳头决定大脑。这缺乏全面性思考的“削足适履”必然不够周延。

例如急就章式的“强化后备战力”举措,就相当令人不解。征兵是后备动员的基础,没有一、两年部队经验无法应召后备战力。然而不恢复征兵制,却延长教召选充年限,将退伍十几年的社会中坚调回部队受训,募兵制开始后短期服役的年轻人因不堪用,反而不必。这等于将后备动员责任交给服过兵役的80后,90后、00后却袖手旁观。这真荒谬,不仅不符兵役公平原则,也非长久之计。10年、20年后,还能让那些已届5、60岁的老者继续担负后备重任吗?

美国选择特定武器销售台湾,背后蕴含着一套特定的战术思想。这当然有其理论依据与实际经验,但移植到台湾,却未必能配合经过30多年汉光演习检证过的台海防卫战略。国防事务必须全面性思考,如果美国引导的军事改革像“强化后备战力”那么的不周延,国安风险实在太高。

排挤效应将很惊人

美国期望台湾增加国防经费并非始自今日的两岸关系紧张,马政府时期华府即传出台湾应增加国防经费到3%的声音。蔡总统上台后这股声浪更是不断。因而以往略多于100亿美金的国防预算也逐年增加,2019年增长5.6%,2020年增加5.2%,2021年预计再增长10.7%,规模达4,534亿新台币(1元新台币约合0.0348美元),占GDP达2.4%。

然而美国仍不满意。10月上旬以视讯方式举行的年度“美台国防工业会议”上,美国国防部副助理部长海戴维(David Helvey)即明确表示,台湾计划明年再度增加军费预算14亿美元仍不足以确保其防御能力。

这意味着蔡政府2022年就可能将国防预算增加到GDP的3%,约5,600亿新台币的水平,以购买美国销售清单上的武器。这产生的排挤效应将很惊人。

将税收花在军备上,不利于台湾的正常发展。图为9月28日,台北市各界纪念“大成至圣先师”孔子诞辰2571周年释奠典礼,在孔庙隆重举行。(新华社)

排挤型态有三:第一,国军正常采购将被排挤。这种排挤型态一直发生,因为经费被挪用到采购大型、昂贵的战机、战舰,正常的武器装备汰换因而延迟。这才会出现不久前在小金门出事的战车,居然是使用超过70年二战老古董的现象。

第二,国防自主经费将被排挤。这种排挤以前也曾发生,例如早年自主研发的IDF经国号战机刚完成,美国就卖F-16,迫使IDF产量只能减半,负责研制的汉翔公司因而业务重挫,后续战机研发中止。蔡政府的国防自主计划预计也将面临排挤。海戴维已经讲得很清楚:台湾必须在自主发展和向外采购间取得平衡,避免“过度投资于有限资源无法带来良好回报的领域”。只不知他讲的是高教机还是潜舰。

第三,排挤经济建设或社会福利经费。马政府时期“和中亲美”,维持每年3,000多亿新台币的国防预算,将资源投入经济与社服,因而被称为“和平红利”。蔡政府若将军费提高到5,600亿新台币,将达到总预算的四分之一。这势必排挤“前瞻计划”,以及因劳保改革中断而必须负担的巨额补贴。

政府当然可以举债因应,为应对新冠疫情各国无不举债,只是台湾为军费举债较为特殊。

举债是花下一代的财富。工商时报社论曾统计蔡总统执政以来举债已超过1.3万亿新台币,政府债务余额超过6.3万亿新台币。相对2021年总预算仅21,615亿新台币,债务偏高。这在当前的低利率时代或许还不是问题,但未来若利率提高,利息支出将很惊人,台湾财政将有被拖垮的风险。

(作者系台湾国际战略学会执行长、博士)

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