台铁出轨|市场力量能否指引台湾的安全之路

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在台铁太鲁阁号列车4月2日发生50死、逾200伤的重大出轨事故后,检讨台铁的声浪四起。而隶属台交通部公营事业的台铁应“公司化”、“民营化”才能“改革”官僚和公安问题的呼声,随即也如僵尸般再次复活,遍布政界及民间舆论。

台铁太鲁阁号出轨事故造成严重伤亡,身兼民进党党主席的蔡英文4月7日在民进党中常会强调“改革台铁,势在必行”。(中央社)

身为事主的台交通部二话不说,趁势以检讨、反省之姿,提出台铁组织结构必须重整,朝企业化发展的政治议程,诉说着若要“安全回家的路”除此之外,别无他途。

尽管蔡英文言语间相对“慎重”,避免以“公司化”或“民营化”的敏感字眼来指涉改革,未直接为公司化改革背书。然而,蔡英文4月7日对于“台铁改革,势在必行”的宣告内容,实际上仍视台铁的某种公益、促进社会公平的角色(如负担无法获利的铁道路段),以及对员工权益的保障是个沉重的包袱。

蔡英文言下之意,似乎认为获利才是台铁营运和存在的目的,在此同时她其实也忽视了政府对于铁路运输的充分财政支持,本是有为政府的职责。因为此为整个社会都能受惠,也攸关社会公平问题的公共财。

认为举凡“公营”就必然是官僚迂腐、其工程发包只讲求裙带关系、营运没效率,而唯有像民营公司,甚至营运、所有权还要进一步私有化,如此才可改善台铁因“先天体质不良”带来的弊病,几乎已是台湾的某种社会共识。然而这恐怕仅仅只是个迷思,也不过再次体现人们对市场力量的迷信,以为民营企业在任何领域的表现都一定较政府来得好。

然而公营事业会遭受到的种种非议,其实同样也会发生在体质为民营的企业中。而且,以利润最大化为目标的民营企业,出了问题是更难受到社会大众的约束与问责。而民营企业所追求的目标与效率,是否可以直接作为衡量公营事业的准则,更是该被打上问号的。

自台北南下花东的台铁太鲁阁号4月2日上午9时28分因迎面撞上自边坡滑落轨道的工程车,而酿成出轨撞击隧道的事故。(中央社)

就在把企业化或民营化当成台铁改革“万灵丹”的意识形态下,也让人们更难以实事求是,去发觉台铁公安事故的成因与对症下药的处方。

难道悲剧的发生,真的是与台铁没有企业化或民营化有关吗?而“改革”就非得企业化或民营化不可吗?

此次台铁出轨事故,委外从事道路安全工程的承包商因便宜行事的出包,而让工程车滑落轨道遭太鲁阁列车撞上,是人们已知的肇事原因。

但为何道路安全工程会如此轻率的委外办理,这背后反映的诸多问题,如台铁欠缺铁道维护工程的专业人力,也未负起监工责任,整个组织欠缺风险管理系统,预算的分配“重开发、轻安全”等,某个程度上已说明,尽管台铁体制还未真正的企业化、民营化,但实质上台铁就如同台湾其他公部门近三十年来的表现,其运作逻辑早已受到“小政府”意识形态给制约。

因此,凡事都仿效民营企业讲求成本效益、自负盈亏的组织目标,业务可以委外的就委外,人力成本能省则省。此外,即便天外来了笔特别预算可供于基建,但资源配置上也是倾向以能配合土地开发的轨道建设为主,但运输安全项目,或因成效难以量化成绩效指标,故可被分配到的资源,往往仅是九牛一毛。

在体制尚未真正企业化或民营化前就已如此,更何况是结构调整后的“台铁公司”。另外,为人所诟病的业务外包,及公司管理层与承包商间“有关系,就没关系”的弊病,不但可能无法改善,更恐变本加厉。

有韩国发展经济学泰斗称呼的张夏准在议论国营企业民营化问题时就曾提及,“讽刺的是,人们常认为国营企业充满贪污腐败。然而,可悲的事实是,政府既然没有能力控制或消除贪污腐败,要如何期待他们突然有了肃贪的能力。”因此,他认为要检讨国营企业的腐败、官僚问题,重点还是在于事业体如何被有效监督,而非民营化。

台交通部长林佳龙喊话台湾社会共同形成改革共识,推动台铁朝公司化发展。(吴逸骅/多维新闻)

实际上,国际间若干铁路业务企业化或民营化的经验也显示,市场力量的介入,不必然是会提高公共服务的品质,或降低公安事故。

英国铁路自1994年民营化后的发展结果,如营运混乱、班次减少、事故频传等,是不少人眼中教科书等级的灾难。近年来英国社会也不乏铁路“重归国有化”的呼声,例如2019年英国大选,前英国工党党首科尔宾(Jeremy Corbyn)的经济主张就包括将水、电、能源、邮政、铁路、电信等民生事业给重新国有化。

此外,日本2005年酿成107人死亡的JR福知山线出轨事故,就是发生于铁路业务民营化后。

对此事故发生的原因,若干分析指出,问题正来自于JR西日本公司讲求利润最大化、过度追求绩效的最高营运原则。因此也衍生出减少铁路必要安全设备投资、人力缩编、提高车速、加密班次等问题,就在这些结构性的因素逼使下,最终才导致司机员因害怕列车误点受罚而超速酿灾。

“社会中仍有许多领域的市场未能做好它们该做的事”、“以几近迷信的态度坚信民间企业做什么都一定比政府来得好,是个错误且极为危险的信念”此为诺贝尔经济学得主斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)在其新著《美国真相:民众、政府和市场势力的失衡与再平衡》中,写给美国及世界各地人们的忠告。

拒把公司化或民营化当“万灵丹”,绝非意味着台铁的官僚、人力匮乏及公安等问题,无需大刀阔斧的“改革”,也不代表台铁就不该讲求效率和获利,只是衡量民营企业的重要指标,不该完全成为其最高指导原则。而相较于盲目看齐获利至上的民营企业、拆解政府的职能或甚至“变卖”公共资产,失序、出轨的台铁所需要的更是充足、合理的公共投资,以及更为有效和民主的治理及问责机制。

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