新版土地“革命” 亿万亩土地动了谁的奶酪

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日前有关中共农村土地制度改革的讨论引人关注。据估计,此次改革涉及到的土地以千万亩甚至数十亿亩计算,更涉及到中国广大农村的稳定和地方政府未来的财政收入。土地为国之根本,土地改革“牵一发而动全身”向来慎之又慎。如今中共有意涉足于此改革的“深水区”,或能打破城乡二元土地管理,启动亿万亩土地要素市场,成为中国经济发展的新动力。

土地,作为一项最关键的资本要素,在1949年以来的中国一直处于受到法律强约束、但产权依然不清晰的境况。长期以来,城市土地和农村土地有不同的制度规范,从而导致利益分配也很不均衡。日前关于农村土地制度改革的讨论引人关注,尤其是农村集体土地入市的改革,引发了会否增大土地供应、抑制房价的猜想。土地向来为国之根本,土地改革“牵一发而动全身”向来慎之又慎。如今中共有意涉足于此改革的“深水区”,或能打破城乡二元土地管理,启动亿万亩土地要素市场,成为中国经济发展的新动力。

中国土地制度复杂而失衡

中共在2015年悄然开启了新一轮中国农村土地改革(图源:VCG)

目前中国土地所有权和经营权分离。城市土地所有权归国家所有,农村土地所有权归集体所有。适用的法律分别为《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《农村土地承包法》。

城市建设用地实行招标拍卖、挂牌出让的制度,俗称“招拍挂”,市场化程度很高;而农村集体建设用地要进入这一市场化,必须由地方政府征收为国有,然后再进行“招拍挂”流程。在土地征收过程中,给农民的补偿金受到《土地管理法》等法律规章的约束,还受到地方政府、村集体组织以及农民之间博弈情况的影响。在利益分配时,被征地农民利益没有得到合理保护的情况时有发生,而地方政府在土地征收到拍卖的过程中往往可以获得较高的溢价。最近十几年,地方政府的财政收入高度依赖于卖地收入。2017年全国土地及房地产收入占全国财政收入近30%。

此外,城乡建设用地市场分治,极大地浪费了资源。一方面土地征收制度亟需改革,地方政府、村集体、农村居民之间利益分配不合理,导致矛盾频繁发生;农村集体建设土地不能直接入市,农村宅基地不能入市,造成空置、浪费严重,而另一方面城市用地紧张,成为房价高企的一个推动因子。

在此背景下,中共早已悄然开启了农村“三块地”的改革,即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。土地征收指的是政府将集体组织土地征收归为国有土地。农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中,土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商业服务业等经营性用途的土地。目前宅基地尚无明确统一的法律概念,一般将宅基地界定为农村住宅用地,是农村的农户或个人用作住宅建设而使用的土地。

中共农村“三块地”改革引人瞩目

2018年12月23日《土地管理法》修正草案规定“非农建设用地”不再必须先国有化(图源:新华社)

关于农村“三块地”的改革始于2015年。2015年2月,中共全国人大常委会通过决定,授权中国国务院在北京市大兴区等33个试点县市区行政区域暂时调整实施有关法律规定。试点县市区暂停实施土地管理法、城市房地产管理法的6个条款,按照重大改革于法有据的原则推进农村“三块地”改革试点,即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。

此阶段进行的试点探索有着明确的目的,一方面是借助城乡建设用地市场的统一,来缓解现阶段土地储备压力,丰富土地供给来源,促进城乡经济社会可持续发展;另一方面则是通过完善农村集体经营性建设用地产权制度,实现国有与集体权属建设用地使用制度的“同地同权”,进而真正保障农民权益,实现城乡统筹。此项改革在2017年11月、2018年12月两度延期,显示了中共对此项改革的决心。

2018年底,两个关于土地制度的重要改革悄然出台。有媒体评论这是改革开放后农村土地制度最大的一次调整。

2018年12月23日提交全国人大常委会的《土地管理法》修正草案。草案规定,“非农建设用地”不再必须先国有化。也就是说,将来城市化扩张到郊区农村,建设公共设施或商业开发,集体土地可以“直接入市”,而不是先由国家征收。这一条意味着废除了国有化这一中间环节,农村集体组织和居民可以直接与资本博弈,并获得直接的利益,而地方政府进行土地征收的范围则大大缩小,财政收入少了一个重要来源。

2018年12月29日,全国人大常委会表决通过《农村土地承包法》修正案,在原有集体土地所有权、土地承包经营权“两权”外,创设了一个新的“土地经营权”。这一条保证农民拥有“土地承包经营权”长期不变的情况下,可以将“土地经营权”进行流转。

这两条改革为农村集体土地直接入市扫清了障碍,铺平了道路。

房地产市场或受到根本触动

农村土地改革影响深远,其中最敏感的是对房地产市场的影响。上述“三块地”的改革,直接改变了土地收益的利益分配格局,便利了农村集体经济建设用地进入房地产市场,增加了未来城市建设用地的土地供应,对城市房价尤其是大城市房价会有深远的影响。

农村土地存量惊人。根据自然资源部的最新数据,2016年中国农用地面积约为96.77亿亩。根据多方估算,中国农村集体经济性建设用地面积约为5,000万亩。而对于宅基地面积,有研究估算中国农村宅基地面积超过2亿亩。

中原地产首席分析师张大伟认为这个政策对一二线城市影响较大,特别是深圳等城市的商用土地将带来巨大的冲击。整体看,这个政策的全面落地是集体土地利用探索的一大步,对全国土地制度改革也有巨大的意义。

不过房地产市场是否受到根本影响,还要看改革中的利益分配机制。根据现有的实践,虽然农村集体经济组织有了直接进入土地市场的权力,但是地方政府一般要收取一定数额的“调节金”。根据中共财政部、国土资源部联合印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》,调节金全额上缴试点地方国库,纳入地方一般公共预算管理,由试点地区财政部门统筹安排使用。收取调节金的目的在于兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,保障农民公平分享土地增值收益。2016年1月,中国北京市大兴区第一块集体经营性土地顺利上市交易,土地成交价楼面价高达1.5万元/平方米(1元人民币约合0.145美元),仅略低于周边地区的国有商业用地出让价格

影响深远不限于房市

如今看来农村“三块地”改革已经受到基本的认可,但是由于土地制度是国家的根本,涉及到方方面面的利益,有些顾虑和反对的声音一直存在。梳理下来,大致有以下几点:

一是担心利益分配失衡。一方面农村集体建设用地直接入市,对目前的征地制度造成直接冲击,地方政府可征的地少了,也不再是唯一的土地供应者。土地供应更加市场化。这会对地方政府收支产生影响。另一方面,农村集体建设用地直接入市,直接利好的是城乡结合部的农村,而远郊或者偏远农村的农民土地卖不出去,无法获得土地财富,会造成农民之间财富的巨大不平衡。

二是担心没有规划。原中央农村工作领导小组副组长陈锡文就认为,农村集体建设用地直接入市,会把农村建设用地应是自有自用的规则破坏了。如果没有合理的规划,仅靠市场力量放任资本与农村集体组织去博弈,有可能会产生更多的问题,比如财富分配不合理,产生不良的社会影响,与城市规划、生态规划不和谐等。“如果真是不管不顾,不管农民是否自有自用,有钱就能买,人人都这么搞,国家就这么点土地,还守什么根本?”陈锡文这样说。

三是担心法律和产权问题。目前相关法律法案正在修改。但与之配套的制度规章相互冲突,需要修改的地方还需要逐一进行。依据现行法律规定,农村集体土地所有权可概括为“三级所有”,村农民集体、村内农民集体和乡(镇)农民集体。作为所有权主体的村和乡(镇)中究竟应以哪个为入市主体?在如今的试点阶段,还需具体情况具体分析。北京市大兴区考虑到集体经营性建设用地分布较为零散,以村为实施主体存在“不会干、不好干、缺乏统筹、各自为政、不可持续”的“先天缺陷”,因此,提出“以镇为基本实施单元”开展入市工作。

四是担心社会影响。土地用途转变后所带来的巨大增值收益可能会让拥有土地的农民暴富,使大多数劳动者产生不公平感,更加产生仇富的心态,动摇劳动者依靠个人劳动致富的信念。

然而,尽管有种种担心,但城乡二元化的土地制度弊端重重,已经到了不得不改变的时刻。为了可能的困难和挫折,而无视眼前的弊端,止步不前,抱残守缺,这不是改革开放的根本精神。经过调研试点反复探讨,大家都希望能得出一个利国利民的周详方案。这亿万亩土地分配方式的改变,不但关系到房价的敏感神经,而且关系到整个中国农村的安稳和幸福。

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