中国政府工作报告解读之三:企业“减负”政府“增负”

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李克强宣读2019年政府工作报告(图源:Reuters)

北京时间3月5日,中国第十三届全国人大二次会议在北京召开,中国国务院总理李克强在大会上宣读了2019年政府工作报告。与往年相比,2019年政府工作报告给出的财政政策不仅积极而且具体。报告显示,今年的财政政策将围绕“减税降费”展开。

2019年的减税措施包含结构性减税和普惠性减税。制造业是结构性减税重点惠及的方向,2019年制造业等行业的现行增值税税率将由16%降至13%,降幅高达3个百分点。此外,交通运输业、建筑业等行业现行的增值税税率也有1个百分点的降幅。普惠性减税将重点惠及小微企业和个人,主要包括年初提出的小规模纳税人增值税起征点从月销售额3万元(1元人民币约合0.149美元)提高到10万元人民币,以及新修订的个人所得税法。降费方面,政府工作报告显示将降低企业社保缴费负担,各地城镇职工基本养老保险单位缴费比例可由20%下调降至16%。

政府工作报告预计减轻企业税收和社保缴费的措施将在2019年为企业减轻近2万亿元人民币的负担。然而,如果经济下行的压力持续加大,最终减税降费额可能高于预期。例如,2018年政府工作报告预计降税降费措施将为企业和个人减负8,000千亿元人民币,而实际金额高达1.3万亿元人民币。

如此大规模的减税降费必然造成政府财政收入的减少和财政支出的增加,最终的结果就是财政收支失衡。为了平衡财政收支,政府工作报告显示2019年中国将从预算、财政等多个方向进行“开源节流”。

预算方面,政府工作报告将赤字率安排从去年的2.6%提高至2.8%。然而,增加的3,800亿元人民币赤字预算相对于2万亿元人民币的减费降税额,只能算是杯水车薪。考虑到各级政府可能面临的财政负担,中央财政给出了明确的开源节流方案。首先,增加特定国有金融机构和央企上缴利润,达到开源的目的;其次,将一般性支出压减5%以上,并将“三公”经费压减3%左右,达到节流的效果。以2018年中央级财政收支情况来看,中央财政实施的开源节流方案仅能缓解大约2,000亿元人民币的财政收支失衡。即使该开源节流方案能够推广至各级政府,也仅能缓解大概1万亿元人民币的财政收支失衡。因此,2019年最终的赤字规模可能会超出预期。

相对于世界发达经济体,中国整体赤字率较低,仍有一定的调节空间。然而,面对可能扩大的赤字,本就收支不平衡的地方政府或将面临更大的债务风险。为了防范地方政府可能发生的此类风险,2019年政府工作报告中显示,今年安排的地方政府专项债券高达2.15万亿元人民币,比去年增加8,000亿元人民币。

减税降费加码对于企业是重大利好,但是必将形成政府财政收支的负担。政府工作报告给出的解决方案是从预算、财政等多个方向进行“开源节流”,然而其具体效果或许难以缓解减税降费举措带来的财政收支失衡。总而言之,2019年对于中国企业来说是“减负”的开端之年,但是对于中国政府尤其是地方政府而言则会是相对拮据的一年。

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