解读特朗普的新指控 中国“操纵”汇率吗

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北京时间8月5日,离岸人民币、在岸人民币兑美元汇率双双“破七”。尽管中国人民银行表示“这是市场供求和国际汇市波动的反映”,但是美国总统特朗普(Donald Trump)并不“买账”。特朗普在推特上宣称,中国通过“操纵汇率”获得了不公平的竞争优势。

根据美国《1988年综合贸易和竞争法案》第3004条,美国财政部部长需要“考虑各国是否操纵其货币与美元之间的汇率”,以防止他国在国际贸易中获得不公平的竞争优势。因此,8月5日,美国财政部部长努钦(Steven Mnuchin)在特朗普的授意下,正式将中国列为汇率操纵国。

将中国列入“汇率操纵国”是特朗普在中美谈判中的新施压方式。(VCG)

强加标签 中国并非“汇率操纵国”

中国是美国所谓的“汇率操纵国”吗?技术层面上,中国并不符合美国财政部公布的汇率操纵国标准。根据《2015年贸易便利化和贸易执法法案》,2019年美国财政部将汇率操纵行为的识别标准设定为以下三项:

(1)对美国的双边货物贸易顺差不低于200亿美元; (2)经常账户盈余不低于其国内生产总值(GDP)的2%; (3)在12个月内至少有6个月反复净买入外汇,且在12个月内净买入外汇总额至少占其GDP的2%。

以上三项标准中,中国只满足第一项。美国人口普查局的数据显示,2018年中国对美国的货物贸易顺差超过4,195亿美元。因此,中国满足第一项标准。中国国家外汇管理局的数据显示,2018年中国经常账户盈余从2017年的1951亿美元(约占中国GDP的1.6%)下降至491亿美元(约占中国GDP的0.4%),显然中国并不满足第二项标准。

至于第三项标准,中国虽然不公布其在外汇市场的操作,但是根据美国财政部的估测,2018年下半年中国官方不但没有净买入外汇反而在净卖出外汇(约380亿美元),而2018年上半年中国官方仅净买入外汇60亿美元,远远达不到中国当年GDP的2%。因此,中国也不符合第三项标准。

由于中国仅满足第一项标准,美国财政部在5月28日的半年度贸易伙伴宏观经济和汇率政策报告中仅把中国列在汇率操纵国观察名单中,同样在观察名单上的还有日本、德国、韩国、越南等国家。但是,8月5日为了响应总统的推特,美国财政部不得不无视其制定的技术标准,强行将中国认定为汇率操纵国。

在公告中,美国财政部声称中国长期通过对外汇市场的大规模干预来促进人民币贬值。然而,国际清算银行公布的数据显示,2005年初至2019年6月,人民币名义有效汇率升值38%,实际有效汇率升值47%,是二十国集团(G20)经济体中最强势的货币,在全球范围内也是升值幅度最大的货币之一。

许升值不许贬值 美国的强盗逻辑

中国是否在“操纵”汇率?中国人民银行的汇率政策显示,中国实施的是以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。“有管理”就意味着中国央行确实存在调节汇率的行为。

由于近几年人民币主要面临贬值压力,因此中国央行一直在外汇市场卖出外汇来维持人民币汇率稳定。2015年中国为了维持人民币汇率稳定不断卖出外汇,导致外汇储备缩水5,127亿美元;2016年中国外汇储备的降幅也高达近3,200亿美元。2018年中美贸易战打响后,人民币相对美元的贬值压力更大,即使美国财政部也认为中国官方在2018年下半年一直通过卖出外汇来避免人民币贬值。

对于美国而言,中国官方干预外汇市场使人民币升值的行为并不算“汇率操纵”。因为人民币相对美元升值会使美国商品在中国市场的竞争力增强,并使中国商品在美国的竞争力减弱,此消彼长之下还能够缩减美中之间的贸易逆差。因此,美国乐于见到中国央行控制人民币升值。

虽然美国担心人民币贬值,但是美国不但没有帮助中国稳定人民币汇率,反而还在帮倒忙。8月1日,特朗普宣布将对3,000亿美元中国商品加征10%关税的举动导致人民币贬值压力陡增。8月5日,在中国央行没有及时干预外汇市场的情况下,人民币兑美元汇率终于“破七”。

讽刺的是,中国虽然存在“操纵”人民币汇率的举动,但是中国干预外汇市场使人民币升值的行为不被美国财政部定义为汇率操纵,反而是人民币自动贬值的市场化行为被美国财政部认定为汇率操纵的结果。

硬扣帽子 特朗普妄图极限施压

人民币贬值之所以会激怒特朗普,是因为人民币的大幅贬值能够抵消特朗普加征关税的效果。根据美国国际贸易委员会和世界贸易组织(WTO)关税分析网站的数据测算,自中美贸易战爆发以来,美国对中国商品的平均进口关税税率由不足3%涨至超过14%。但是,同期人民币兑美元汇率也从最低点的6.26上涨至7.1左右,相当于人民币贬值幅度超过13%。如果不考虑国际外汇市场的波动,美国加征关税的效果基本上被人民币的贬值抵消了。

中美之间的贸易情况也证明特朗普加征关税的举措并没有对中国的出口部门造成巨大的压力。北京时间8月8日,中国海关总署发布的7月中国外贸进出口数据显示,2019年前7个月,中国对美货物出口额仅下降2.1%(以人民币计价),同期中国对美货物贸易顺差额扩大11.1%,达到1.15万亿元。

如果美国无法通过加征关税向中国施加足够的压力,那么特朗普将很难在谈判桌上获得自己想要的结果。因此,特朗普急需向中国施加新的压力。根据《2015年贸易便利化和贸易执法法案》,中国被列入汇率操纵国后,美国会与中国启动谈判,要求中国停止“操纵”汇率。如果一年后美国财政部继续认定中国“操纵”汇率,那么美国总统可以采取以下四项行动:

(1)禁止海外私人投资公司向任何中国项目融资; (2)禁止联邦政府采购来自中国的货物或服务; (3)指示美国在国际货币基金组织(IMF)的执行董事发起对中国宏观经济和汇率政策的审查; (4)指示美国贸易代表办公室与财政部磋商,考虑是否在与该国签订双边或区域贸易协定时考虑该国操纵汇率的行为。

可以说,将中国列入汇率操纵国,不仅为美国增添了制裁中国的新借口,也为特朗普提供了新的贸易谈判筹码。北京时间8月7日,在中国宏观经济研究院举办的研讨会上,中国财政科学研究院副院长白景明表示,美国宣称中国是“汇率操纵国”纯属恶意栽赃,是在金融角度对中国施压。

今非昔比 汇率操纵国的指控对中国影响有限

仅从法律条文来看,美国总统可以采取的四项制裁措施最快也要等到一年之后才能实施,因此汇率操纵国的指控在短期内对中国的影响并不大。美国财政部的公告显示,其将与IMF合作消除人民币贬值带给中国的不公平竞争优势。然而,8月9日IMF发布报告称,“中国的实际有效汇率与基本面和可取政策所对应的水平处于同一水平”,有力驳斥了美国的指控。

1992年至1994年,美国财政部也曾数次将中国列为汇率操纵国。当时中国实施汇率双轨制并对外汇严格管控,而美国希望中国能够采取更加开放的汇率制度。根据中国人民大学农业与农村发展学院教授温铁军在《八次危机》一书中的描述,1993年中国综合债务率超过140%,外汇赤字严重。为了改善这种情况,1994年中国将汇率并轨,并逐渐放开人民币经常账户兑换。

虽然1994年汇率并轨后,人民币对美元的名义汇率贬值57%,实际汇率贬值52%左右,但是中国的外汇赤字情况得到改善。同时,随着中国采取更加开放的汇率制度,美国也撤销了对中国汇率操纵国的指控。

与1994年不同,此次美国将中国列为汇率操纵国是为了向中国施压,要求人民币升值。其实,即便没有美国的“敦促”,中国也不希望人民币继续贬值。北京时间8月6日,为了稳定人民币汇率,中国人民银行宣布将于8月14日在香港发行两期人民币央行票据,总发行量为300亿元。

当然,如今中国的经济实力和宏观经济环境远非1994年的中国可比,中国虽然不会继续放任人民币贬值,但是也不可能迫于压力使人民币大幅升值。中国人民银行行长易纲明确表示,“无论是从中国经济的基本面看,还是从市场供求平衡看,当前的人民币汇率都处于合适水平”。因此,即使美国财政部将中国列为汇率操纵国,也不会影响中国的汇率政策。

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