美国挥舞金融制裁大棒 中国如何应对

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在中美博弈中,金融制裁是美国威胁中国的重要手段。据英国媒体《金融时报》7月28日报道,香港行政会议召集人陈智思透露,一家美国银行最近通知他,银行将关闭其账户并退还钱款,原因是美国银行不希望和“政治涉险人物”有任何关系。

对此,陈智思回应称,《金融时报》的报道或有误导成分。陈智思表示,当时该报欲向他询问“港版国安法”落实后,是否有外资银行拒绝他及一众政府官员开立账户。陈智思当时解释称,由于他们属于政治人物,根据国际监管机构近年要求,不少外资银行已拒绝与他们有生意来往,他此前已被一家美国银行取消账户,但与“港版国安法”无关。

支持港版国安法的人群普遍期待,国安法能够维护香港社会的繁荣稳定。(美联社)

外资银行在担心什么

随着中美在各个领域的对抗日益激烈,美国在特定情况下启动金融制裁的可能性越来越大。对于金融机构而言,为政治人物服务确实存在极大的风险,很容易被夹在中美之间左右为难。如果美国对香港政治人物实施金融制裁,金融机构服从美国的决定将会得罪中国,而反对美国的决定则可能被美国一并制裁。因此,在中美两国都有利益存在的金融机构最简单的做法就是,拒绝为政治人物服务,以免陷入两难境地。

此前的案例显示,金融机构对美国的金融制裁手段极其畏惧,不希望成为美国实现政治目的的工具。2005年朝核六方会谈期间,美国决定从金融层面对朝鲜施压。当年9月,美国财政部宣布澳门境内的汇业银行长期为朝鲜提供便利,成为“主要的洗钱活动关切”,因此要求美国所有金融机构关闭该银行的账户。美国的制裁引发了挤兑行为,汇业银行34%的存款在数天内被取走。澳门政府只得接管汇业银行,并主动冻结了2,400万美元朝鲜资金。

2006年朝鲜重返六方会谈后,美国同意归还被冻结的资金。然而,很多金融机构担心其中存在的政治风险而拒绝经手这笔资金。最终,美国政府只能命令纽约联邦储备银行先后经过俄罗斯中央银行、符拉迪沃斯托克远东银行转账至朝鲜。朝鲜金融制裁事件表明,金融机构和市场会主动规避这类政治风险,而美国正是利用这种心理通过金融制裁的方式威慑对手。

美国为什么能够肆意妄为

美国的金融制裁之所以拥有如此巨大的威力,主要是因为二战后的国际货币、金融体系由美国牵头建立,美国掌握着全球金融基础设施,而且美元在国际结算体系中的地位无可替代。美国前财政部长鲍尔森(Henry Paulson)曾言,美国能够有效地使用(金融手段)是因为美国是全球金融体系的关键轴心,美国是全世界的银行家。

从金融制裁的方式来看,国际支付结算体系是美国实施金融制裁的重要载体。美国管控下的纽约清算所银行同业支付系统(CHIPS)是全球最大的美元支付结算系统,承担全球95%以上的银行同业美元支付结算业务和90%以上的外汇交易清算。可以说,只要是使用美元进行支付结算,几乎都要用到美国的金融基础设施。

此外,美国对环球银行间金融电讯协会(SWIFT)的影响力极大。SWIFT负责全球跨境支付结算的报文服务,是全球贸易和跨境金融服务的核心。SWIFT虽然是一家位于欧洲的独立金融机构,但是因其依附于美元全球结算体系,且需要遵守各国法律,因此常常成为美国实施金融制裁的帮凶。

美国的金融制裁通常由财政部具体执行。(新华社)

美国实施金融制裁的依据是什么

为了使金融制裁具有法理上的正当性,美国制定一系列法律将自己的金融霸权合理化。在美国颁布的相关法律中,《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act)和《国家紧急状态法》(International Emergency Economic Powers Act)构成了金融制裁的核心法律体系。这两部法律授权美国总统和美国财政部能够决定并执行金融制裁。

也就是说,当美国总统认为某一国际事件或某一主体的行为对美国的国家安全或者利益构成威胁时,便能够凭借上述法律的授权,在国会的批准下进入紧急状态,从而对特定实体实施金融制裁。美国财政部下属的外国资产管理办公室((Office of Foreign Assets Control)通常负责具体的金融制裁活动。

此外,美国还颁布了多部法律对金融制裁进行了补充性的说明和规定,例如“9·11”事件发生后出台《爱国者法案》(USA Patriot Act)以及每年一度的《国防授权法案》(National Defense Authorization Act)。爱国者法案扩大了美国政府限制他国金融活动的权力,国防授权法案则成为美国每年进行金融制裁的重要参考依据。

美国总统特朗普(Donald Trump)在连任竞选前期可能采取更激进的动作。(路透社)

如何应对美国的金融制裁

面对金融制裁,中国不能够寄希望于美国的仁慈,因为每次金融制裁的背后都有一个政治目的。如果美国达不到自己的政治目的,那么一味退让只会让美国变本加厉。事实上,美国在进行金融制裁时也需要考虑其后果。当后果超出美国的承受能力时,美国也会及时收手。

因此,中国需要强硬地回应美国的金融制裁。首先,为了能够有理有据的反制美国,中国必须在法律层面完善应对措施,例如出台相关法律否定美国的域外管辖权。虽然,这类法律不能真正阻止美国为所欲为,但是却能够为中国的反制措施提供法理基础。其次,在不影响对外开放的情况下,中国可以针锋相对地反击美国的金融制裁。例如中国商务部发布的“不可靠实体清单”制度就是一个很好的开始。虽然中国不具备在金融上制裁美国的能力,但是美国金融机构和企业在中国有大量利益,一定的威慑措施能够让美国投鼠忌器。

此外,中国还可以借助国际社会的力量。近年来,美国已经成为国际秩序和规则的破坏者,国际社会需要一个稳定的支柱。此时,中国应当深化多边合作,积极维护国际秩序,争取更多国家和国际机构的支持。在金融层面,中国应当充分利用现有的国际金融组织,在维护国际货币、金融体系稳定性的同时,引导国际社会对美元霸权合理性的讨论。

为了从根本上免疫美国的金融制裁,中国还应当加快建立人民币国际结算体系,推动人民币国际化进程。目前,中国已经建立了人民币跨境支付系统(CIPS),并在不断推进CIPS的应用。然而,国际货币基金组织(IMF)的数据显示,截至2020年一季度,人民币在全球外汇储备资产中的占比仅为2.02%;SWIFT的数据显示,5月人民币在国际支付市场的占有率仅为1.79%。可以说,如今中国在国际货币体系中仍然人微言轻,在对抗美国金融霸权的道路上仍然任重道远。

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