香港观察:从“口号治港”到“依法治港”

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在2018年“两会”政治季被公布的政府工作报告中,中国国务院总理李克强总结了过去五年的港澳工作,但字里行间没再提及“港人治港”、“高度自治”等词汇。无独有偶,刚刚卸任的前全国政协主席俞正声,在其任期尾声为政协会议开幕时所做的报告中,更是只字不提“一国两制”以及“港人治港”和“高度自治”等字眼,这些细节变化引起香港舆论关注,并且纷纷猜测是否北京要将这些权力收回。

中国国务院总理李克强此前在一份重要的报告中,未提“港人治港”、“高度自治”等以往常被使用的字眼,一度引发香港社会议论(图源:Reuters)

因为以往讨论香港问题时,“一国两制”、“港人治港”及“高度自治”等词语总是被不断提及,甚至于会从这些词汇展开论述。今次不同以往的新提法,在香港留下了很多解读空间,而这更多源于一些香港人的“恐共”情结和对香港前途的不明确性,更是不了解中共治港风格的转变。北京虽未提及“港人治港”及“高度自治”等口号,却强调了更关键的“严格依照宪法和《基本法》办事”,而后者恰恰是对“港人治港”最具效力的刚性规定。这其实折射了北京治港正日益从过去的政治口号治港,转向依法治港。

彼时的政治口号治港

“一国两制”、“港人治港”、“高度自治”等政治口号之所以被格外重视,是有其时代背景的。20年前英国把香港归还中国时,一些英国政客和一部分香港人曾认为,繁荣、现代、国际化、享有普通法系保护的香港,或将因这个门口站着的庞大巨人,而令其一切与众不同的特质迅速消失,但如今的事实是,它作为亚洲管理最佳城市之一的名声,仍得以保持。

“一国两制”这项承诺给予香港高度自治权的制度,原本在其设计者邓小平的基本构思中,代表着在主权明确的情况下,透过政治制度安排,赋予香港特殊的地位,在回归后继续以资本主义都会的角色,来贡献内地的经济发展。这契合了1949年中共建政之初,对香港“长期打算、充分利用”政策的延续诉求,而《基本法》中关于司法独立、社会自由等安排,也本是为了让资本主义在这些配件下继续茁壮成长。

而在香港回归之初,陆港之间虽然时有摩擦,一些领域的矛盾还不时尖锐。但总体上讲,那个时候,这些都尚未成为非常紧要的问题。北京的中央政府在香港回归后的较长一段时间,对于香港事务都是采取“井水不犯河水”式的基本不干预政策,诸如很多关于社会和经济类的大事务的决策,北京都是绝少干预的。

另一方面,彼时期内地的改革开放进程还算是刚刚起步,其法制观念还相对滞后,对于法治这个工具在现代社会治理中的作用,从根本上仍欠缺深刻的认知,更不清楚作为普通法系地区的香港,为何法治的作用对它竟然如此之大。

时而久之,只依靠“一国两制”、“港人治港”、“高度自治”等彼时被广泛运用的政治口号,也给北京治港造成了一系列问题。“港人治港”、“高度自治”一语概括了香港所享的特殊自由权限,也似乎是“一国两制”模式予世界观感中的一个亮点,但它在现实实践中,却更似一种从政治治理框架中走出来的精神方向,或是一个可被随意解读、定位、运用的政治口号,其政治属性可谓是模糊、空泛又难被量化的。政治口号是一个较为模糊、粗糙的说法,这对到目前还没来得及完全走出“解殖”过程的香港来说,纯粹依靠前者是有风险的。

而现代治理又是一件非常精细化的事情,用政治口号治港,自然会造成陆港两地权力边界不清晰、各说各话。更严重的是,由于香港奉行普通法,法律在城市治理的角色非常关键,甚至于社会形态仍带有一定程度的“司法主导”色彩,所以政治口号治港,难以避免地会让一些香港泛民主派和本土力量借由普通法之名,不断削弱乃至蚀化北京中央政府的管制权威。某种程度上,2014年占领运动之后一段时间内,香港冒现的威胁“一国两制”的本土自决和港独思潮,即与北京曾经过于倚重政治口号治港不无关系。

当依法治港成为新常态

正是因为政治口号治港造成的负面问题,以及中港矛盾的日趋尖锐化,特别是本土自决和港独思潮的盛行,让近些年来日益认识到法治之于国家治理重要性的北京,开始选择以前所未有的力度弥补漏洞,转向推进依法治港。

此前一些香港立法会当选议员亵渎誓词的风波,曾引发中国全国人大常委会主动释法和一些香港激进群众的反弹(图源:AFP)

眼下,香港存在的问题依然深重。一个是北京和香港政府在去殖民化过程中的缺位,让年轻世代港人茫然于身份认同,给分离主义留下了空间;一个是建制和泛民派系之间政治撕裂和没完没了的争吵、内耗,严重影响了香港政府制定决策和完成重要建设项目的能力。这些在“高度自治”包裹下,过往数年被默认存在的政治现实,皆对香港本地政治的微妙平衡造成了冲击效应。香港政治正在继续分化分裂,本地政治力量无法自行解脱,必然会引发国家焦虑和国家进场。

在北京看来,必须建立一种全新的善治形式,才能驾驭香港正在走向极化的政治局势,而尚佳的工具正是最为香港所信赖的法治。因此,人们看到了,依法治港正在作用于香港的各重领域,潜然修订着既往北京治港操作的方式偏颇和政策失当。而北京循法进场调校香港事务的观念调整,除了体现在通过香港司法系统和全国人大及其常委会的司法解释来指导香港的个别争议案件,以及拒绝一些主张香港实现不同程度独立的反对者进入立法会从政外,也显露于开始善用中国宪法和《基本法》里的一些约束类条款,来表达北京在香港拥有的“全面管治权”。

正是在此背景下,近期已有一批拥护本土排外主义乃至香港独立的政治人士遭到了司法惩处。已有合共6位立法会当选议员,因为未能认真对待宣誓誓词被法院取消任职资格。还有,一些曾冲击立法会大楼,用铁马撞破大厦的玻璃和大门,犯有非法集会和公开损毁公共财物的示威者,此后也被改判更重的刑罚。经此一系列动作后,独立思潮的声势开始明显受到削弱。

近期中国立法机构一年一度会议内的一起人事调整,更是印证了北京中央政府对于依法治港的重视程度。在备受关注的中国“两会”之上,一个原先叫做“全国人大法律委员会”的法律机构被更名为“全国人大宪法和法律委员会”。考虑到上一年中共在其十九届党代会上的报告中提出“推进合宪性审查”,结合过往合宪性审查长期缺失的现实,今次更名的目的即不言自明。而首任这个委员会的主任委员,正是原港澳《基本法》委员会主任的法律权威人士李飞,这说明北京精心策划的“合宪性审查”工作,将很大可能首批次应用于治港事务。

作为一种难被量化和细化检视的政策指引,“港人治港”、“高度自治”等政治口号,并不能称得上是一个具象的治理准则,唯有依靠更加精细的依法治港,才能有效弥补过往数年粗线条治理香港的方式漏洞——而当这些开始被不断强化,并且已有成为治港新常态的迹象后,也就自然出现了中国总理只说“严格依照宪法和《基本法》办事”,而不再重复旧话,不提“港人治 港”、“高度自治”,因为相比后一句,前者才更甚要害。

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