社论:香港《基本法》颁布30周年 启动修法已势在必行

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香港《基本法》已经颁布30年。1990年4月4日,经过长达5年的筹备起草,中国全国人大正式通过香港《基本法》,将“一国两制”、“港人治港”和“高度自治”等治港原则转化为具体的法律条文。1997年7月1日香港回归当日,《基本法》全面实施。过去30年尤其是香港回归近23年以来,《基本法》作为香港特区的宪制性文件,与宪法一起共同构成香港特区的宪制基础,整体运作良好,经受住了时间和实践考验,奠定和形塑了香港管治秩序。

但与此同时,《基本法》一路走来,也出现不少争议或有待重新认识的地方,诸如与新界土地密切相关的“丁权”是否属于原居民传统权益、行政会议制度存废、《基本法》未列明中联办的设立和职能,都是长久以来的争议问题。近些年来香港政治争拗不断,社会运动频发,更是暴露出《基本法》确立的香港“一国两制”秩序正遭遇挑战。像占中运动,其直接诱因即与《基本法》对普选的描述有关。《基本法》在起草和民意咨询过程中顺应香港民意,提出根据香港“实际情况和循序渐进的原则”最终达至普选特首和立法会议员的政改目标,但因未明说何为“实际情况和循序渐进的原则”,更未明示所欲达至的普选是何种意义上的普选,导致陆港之间围绕政改争论不休,进行了旷日持久地拉锯,最终在香港深层次结构性矛盾的促使下爆发占中运动。反修例风波期间示威者提出包括重启政改在内的“五大诉求”,和眼下泛民为9月份立法会选举摩拳擦掌,试图夺取立法会控制权,进而以瘫痪政府来迫使北京接受其主张的普选方案,正是《基本法》政改争议的延续。

在对至关重要的“一国两制”认识上,《基本法》虽然确立了香港“一国两制”管治新秩序,但毕竟是30年前的高度概括性法律条文,是基于当时中央和香港各界对未来治港工作的有限认知,不可能充分预计到日后发生的事,且不同人理解不同,所以在香港过去多年的管治实践过程中,怎么落实“一国两制”在许多时候依赖于当时人们尤其是为政者的理解。北京在贯彻《基本法》时,会根据“一国两制”内在逻辑,将“一国”作为“两制”的前提和基础,进而提出《基本法》虽未明言、但契合其原意的“全面管治权”。许多港人却习惯于将二者视为平行概念,甚至以“两制”来否认、抵制“一国”,质疑“全面管治权”是对“两制”下香港高度自治的践踏。在香港回归初期,北京低估了港英殖民时期对香港社会结构、港人国族理念与意识形态的形塑,没有及时进行一个去殖民地化的转型正义过程,片面强调“两制”的区隔和差异,忽视了回归后对“一国”的建构,进而导致香港社会普遍只强调“两制”,很少谈及“一国”,国家认同迟迟无法建立,甚至让港独和激进本土冒起,从而产生了“一国”赤字。

在广受关注的23条立法上,当年《基本法》起草时,考虑到陆港差异,不宜将内地的国家安全法律直接引用到“两制”的香港,故订立第23条,要求和授权香港“应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为”。论道理,维护国家安全是古往今来任何一个主权国家的首要责任,香港作为中国的一个特别行政区也应该承担起维护国家安全的义务。可未曾料到,香港社会一直用意识形态眼光来讨论国家安全,抗拒第23条立法,导致香港的国家安全漏洞迟迟未有填补,其结果是既严重妨碍央港互信,滋生北京对香港国家安全存在漏洞的深层焦虑,进而限制北京所能给予香港的政治空间,又无形助长近年来肆虐香港的分离主义,对香港“一国两制”实践有害无益。

占中的直接诱因是《基本法》的政改争议。图为2019年4月24日,香港占中九子案在法庭判刑。(AP)

在经济层面,问题也同样突出。香港在殖民地时代建立了一套以资本主义自由市场为基础的经济运行与利益分配机制,实现了经济腾飞。但资本主导形成的产业与分配结构也使得香港贫富悬殊,经济呈现结构性扭曲。在香港回归谈判和《基本法》筹备起草时期,这一机制的内在弊端已相当显现,只是还未充分暴露;而与此同时,当时的内地才刚刚结束文革不久,对市场经济的认识还非常有限,两地在经济发展与人民生活水平上存在巨大落差。这就使得,一方面香港将这套经济机制视为香港领先于内地的独特优势,形成了制度迷思;另一方面,内地因为刚刚打开国门,也视香港为“模范”,在改革开放中积极学习香港经验,为保持香港在回归后能继续繁荣稳定,也乐于呼应香港社会,在法律上为香港经济制度背书,《基本法》为此单列一章对如何保持回归后香港的资本主义经济制度进行了详细规范。当时的立法者可能还没有认识到这套制度极化发展可能带来的社会极化风险,更没有认识到香港需要通过一个经济去殖民地化过程以革除这两种极化风险,反而在法律层面将之不当固化,这就使得香港产业与利益分配结构在回归后以自由市场和资本利益为主导不断强化,产业结构越来越扭曲,贫富差距越来越扩大,社会矛盾越来越深化,最终导致一切问题在近几年集中爆发。

针对《基本法》实施以来所存在的正反面经验,北京已有体认并正在总结反思。在去年10月底召开的中共十九届四中全会上,北京将“一国两制”列为中国特色社会主义制度13个显著优势之一,把“坚持和完善‘一国两制’制度体系”作为一个章节,以健全《基本法》规定的管治制度为目标,在未来治港需要“坚持和完善什么”,“巩固和发展什么”上提出了一系列有针对性的政策主张,开始从消极“一国两制”向积极“一国两制”转变。针对香港的原教旨放任资本主义制度和因此而造成的各种深层次结构性矛盾,对此有深刻体认和深入思考的有识之士也提出应以“香港特色资本主义”为精神内核来进行改革完善。这无疑都是批判性吸取和总结香港回归22年以来、尤其是反修例风波教训的积极成果。既然新治港路线的目标和要求均已提出,未来的治港方向也已经明确,那么在合适时候对《基本法》进行与时俱进地修改,显然是应有之义。

每次中国全国人大释法,都会在香港引发争议。图为2016年11月13日,一些港人举行集会,支持中国全国人大就立法会议员宣誓一事进行释法。(HK01)

要认识到,修改《基本法》不是否认、轻视《基本法》,而是为了通过实事求是地正视和解决问题,让《基本法》更能适应今天香港的形势,更好发挥宪制作用,更好维持《基本法》权威。应该实事求是地坦承,在过去23年,因为《基本法》的一些规定不能落地,其宪制权威已经在某种程度上受损。中国全国人大常委会为解决某些具体问题需要在过去23年曾依法五度释法,但每一次都在香港社会与北京之间引发摩擦。北京不愿轻易启动修法是为了尊重《基本法》权威,但为解决具体问题而频繁释法,反而在香港社会产生了完全相反的认知。所以,在《基本法》日益临近其50年有效期的中线,适时评估其落实效果,查缺补漏,启动修法程序,藉以巩固和完善“一国两制”,是一件极有必要而又极具意义的工作。

30年前颁布的《基本法》是创造性的杰作,凝聚了一代人的心血和智慧。《基本法》颁布之前,基本法起草委员会、基本法咨询委员会进行了长达5年的起草、咨询和征求意见工作,方才出炉,可见用意之诚,用心之深。只是,任何成文法在实施过程中都难免暴露局限性,大多数都需要因应时代变化和现实需要进行适度修改,《基本法》同样如此。事实上,即便是中美宪法,在实施后都会进行适应于时代变化和现实需要的修正,美国宪法自实施以来也先后18次修正,共通过了28个修正案,这些修改不仅没有动摇其宪制权威,反而使其更为适应于法治需要。

当然,《基本法》修改程序复杂、门槛高,且兹事体大,牵一发而动全身,必须慎之又慎。真正合乎理性的负责任做法是在合适时候,效仿当年基本法起草委员会和基本法咨询委员会模式,成立具有代表性、专业性、权威性的专门委员会,理顺《基本法》实施以来的种种迷思以及在落实过程出现的争议之处。在这个过程中,当局要像土地大辩论那样对《基本法》进行广泛地大讨论、大辩论,让社会大众理性认识香港在政治上和法理上的地位,明白到香港要落实“一国两制”,前提是承认并维护香港作为中国领土的事实,如此才能为自己创造更大政治空间,否则一切都会变得虚幻,无从谈起。

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