从基本法22条立法原意 看“两办亮剑”是否干预香港

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中国国务院港澳办及香港中联办日前罕有以“答记者问”形式,谴责主持立法会内务委员会主席选举的公民党郭荣铿滥用权力“拉布”,涉嫌违反四年前就职立法会议员的宣誓誓言,构成公职人员行为失当。郭荣铿等泛民主派议员反驳指,“两办”无权影响或评论立法会如何运作,涉嫌违反《基本法》第22条所订明的“中央各部门不得干预特区政府依法自行管理的事务”。其实,“中央有否干预香港”的问题,亦即“中央与特区权力关系”的问题,如要讨论“两办”是否违反《基本法》,就必须回到《基本法》中去,好好理解第22条的立法原意。

第22条历经十次修订 厘清特区与内地部门的关系

由“内会乱象”所引发的“干预论争”,主要涉及《基本法》第22条第一款——“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务。”根据基本法推广督导委员会委员、清华大学宪法学博士李浩然编著的《香港基本法起草过程概览》,该条例前后历经十个版本的修订,期间主要针对中央政府、地方政府和特区政府的权力关系和权力范围进行讨论。

1986年起草的第一稿中,第22条第一款为“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区的地方事务”,旨在厘清特区政府与中央辖下部门之间的关系,并确保中央所属各部门、各省、各自治区、直辖市不会干预香港的内部事务,以保障高度自治。

1986年5月,基本法咨询委员会的“中央和特别行政区关系专责小组”就此举行第二次会议,有委员提出——中央关于特区事务的最高授权机构是全国人大,国务院则是具体指导香港工作的机关,可设立香港特别行政区办公室(或港澳特别行政区办公室)作办事机构,亦可在香港设立特派员公署作为处理有关香港事务的联络机构,但凡涉及香港的重要决定,则应由“中央人民政府”作出;而内地在港设立的机构(包括由驻军的军区机构、国务院、外交部和经济单位的派出机构,以及各省市派出的贸易机构等),一律不得干预香港内部事务。

2020年1月15日,香港中联办主任骆惠宁在香港举行的春节招待会上致辞。(AFP)

不过,这一观点并非会议的结论,而是以此为起点,展开了围绕中央人民政府与香港特别行政区权利范围的讨论。

从“地方事务”到“依法自行管理的事务”“不得干预”的范围变大了还是变小了?

1987年拟定的第三稿中,第22条第一款出现了调整,被改写成:中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务。为何会将第一稿中的“不得干预香港特别行政区的地方事务”改作“不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”?这一更改使得“不得干预”的范围变大了还是变小了?

根据草委会第四次全体会议意见汇集,之所以将“地方事务”改为“根据本法自行管理的事务”,原因在于“将来香港不仅管地方事务,而且管中央授权的一些对外事务”。这样看来,既明确了中央与香港之间是根据《基本法》构成的“授权”而非“分权”的关系,也扩大了“不得干预”的范围。然而,它又引发了新的争议。

1988年10月咨委会发布的征求意见稿咨询报告第五册,其中有意见要求澄清:如果中央人民政府各部门“不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”;那么,对于其他“不根据本法”和“非自行管理”的事务,是否可以干预?因此,有人建议删去“根据本法”字句。至1989年发表的咨询报告,再有意见要求删去这四个字,否则会令人以为中央及各部门可以干预“不根据本法”自行管理的事务;除此之外,有内地人士提出,应当将“根据本法自行管理的事务”改为“根据中央人民政府授权香港特别行政区自行管理的事务”,以进一步明确中央政府与特区政府之间的权力关系。不过,“根据本法”四字最终并没有被删去。

“及”字之差谬之千里明确中央与特区属授权而非分权关系

关于中央政府与特区政府的权力关系之论争,还可见于第22条的另一个修改建议。上述1988年10月发表的咨询报告中,有意见认为,应当将22条第一款中所规范的对象从“中央人民政府所属各部门、各省、自治区”改为“中央人民政府及其所属各部门、各省、自治区”。看似只是一个“及”字的修改,背后却引申出重大问题——如果中央人民政府下属部门及地方政府部门不能干预特区事务,那么中央人民政府又能否干预?

支持上述修订、认为“中央不能干预特区”的委员表示,既然香港特别行政区的高度自治由全国人民代表大会常务委员会所授予,中央人民政府应该遵守全国人民代表大会常务委员会所颁布的基本法,以确保一国两制、高度自治原则。他们甚至建议条例应该进一步修订为“全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央人民政府本身”,并在“直辖市”后加“等”字,以确保中央人民政府本身(如国务院)以及其他所有单位不能干预特区事务。另外,更有人提出,应该加上“中国共产党各级党委不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”这一句,以确保“中国共产党”不会干预特区事务。

然而,反对有关修订的委员指出,根据内地有关法律,中央人民政府所属部门都有权对任何省、自治区和直辖市作出不同程度和范围的干预,但该法的规定,切断彼此这种领导与被领导的关系。另外,也有一些意见认为,第22条应该只作出“原则性”规定,保留条例的弹性,以便中央各部门如国防部及外交部等,可以履行己责处理涉及香港的事务。为令意思更明确,有建议认为应将第一款改为“中央人民政府应根据本法处理香港特别行政区事务”。

最终,第22条第一款保留了第三稿的说法,而没有再加以修订。个中意味,不可谓不明显。

中联办是否“中央所属各部门”之一?如何在“不干预”下“承办中央交办事项”?

问题是,当中央与特区之间是授权非分权关系,而特区政府根据中央对港的全面管治权而授予特区高度自治权,同时中央又设立港澳办“承办国务院交办”的涉港事项,并授权中联办在香港“承办中央人民政府交办”的涉港事项,那么,“两办”何以在“不得干预”的情况下,履行其主要职责呢?——可惜,这一疑问,一直没有获得澄清。

由立法会前主席兼民建联创党主席曾钰成牵头的智库“香港愿景计划”,曾于2018年发表“一国两制”研究报告,建议按实际需要修改《基本法》第22条,借此明确中联办的地位和职能,好让其可以“名正言顺”地履行中央交付的工作。他和研究员林致茵在《把中联办的地位和职能列入基本法》一文中解释,尽管2009年修订的《释义及通则条例》已相应地把“中央人民政府在香港特别行政区设立的机构”定义为中联办、外交部驻港特派员公署及中国人民解放军驻港部队,而《基本法》对后两者职能都有明确规范,唯独没有提及中联办。

曾钰成曾经提出,由基本法起草委员会中仍然健在者7名委员组成专家团带头,就基本法的实践作研究。(HK01)

实际上,尽管《基本法》没有列明“中联办”的职能,但在22条的起草过程中,其前身“新华社香港分社”的存续问题曾在讨论之列。1987年发布的《特区与各省区关系讨论文件(草稿)》中写明,彼时负责香港与各省区事务的机构包括新华社香港分社、英国驻华大使馆以及港澳办。前者既是一个新闻机构,也是中国国务院属下一个驻港机构,承办国务院交办的事务,包括香港与各省区的联络事务,而港澳办则负责厘定中央对港澳政策,并促进中央政府与港澳两地的联络。《文件》进一步讨论了九七回归后相关机构的安排设置,包括香港新华社的角色,究竟是继续代表中央处理香港事务,还是只负责新闻事务?

只是,有关问题的后续讨论并没有出现在其他文件当中,也未能在《基本法》上有所体现。曾钰成的报告指出,这一遗漏源于香港新华社的实际职能与名称差异,令它难以直接写进《基本法》。不过,这种“名不符实”的状况,回归后引发不少争议——在1997和1998年,中央分别以书面形式通知特区政府,表明新华社是中央政府在港工作机构,要求特区政府给予其职能相称的法律豁免;直到1999年12月,国务院发布《国务院关于更改新华通讯社香港分社、澳门分社名称问题的通知》,把香港新华社更名为中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室(简称中联办),并由原社长、副社会出任中联办正、副主任。

值得一提的是,中联办组建后,取消了原有的新闻发言人制度,不过,日前中联办谴责郭荣铿等人时,却是和港澳办一样以“新闻发言人”名义发炮。这一变化,除了反映港澳办与中联办已“统一队形”,也可预见中联办日后或将更积极促进政治传播和舆论导向。不过,它能否借此扭转以往在港人心目中那“不想讲、不敢讲、不会讲”的刻板印象,尤其是在“后修例”和“后疫情”时代当中,与香港社会进行有效的沟通,而不会动辄被指责为“干预香港”、甚至被揶揄成“西环治港”,从而化解港人心中的成见和疑虑,仍然有待观察。

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