专论:“井水不犯河水”已成过往 积极“一国两制”加速到来

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日前,北京治港两大部门国务院港澳办和香港中联办(简称“两办”),同时针对香港立法会内务委员会选举问题、高等法院有关《禁止蒙面规例》案件的裁决作出回应。当中一个非常不同以往的地方是,香港中联办首度以“新闻发言人”名义发声,且不再扭扭捏捏,以法律语言直击要害,澄清了过去多年一直模糊不清、似是而非的问题。这既说明前段时间北京调整治港人事、重构治港体系的举措已经初步显现成效,更昭示北京治港已经彻底放弃“井水不犯河水”的被动、区隔、消极的“一国两制”思路,加快推动主动、融合、积极的“一国两制”新思路。

起因是4月13日,“两办”发言人同时网上发文,积极肯定香港高院上诉庭裁定《禁止蒙面规例》“继续有效”和整体合宪性,批评郭荣铿等泛民议员“滥用权力,借程序问题恶意拖延,致使内务委员会在近6个月的时间内仍无法选出主席”,“蓄意造成内务委员会停摆”,“导致大量涉及经济民生和社会发展的重要立法活动无法进行”。由于立法会内务委员会选举,以前时常被一些人视为香港内部事务,北京较少公开过问,“两办”这一罕见表态遭到泛民议员的批评,被指责“中央干预香港内部事务”,“违反《基本法》第22条”,即“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港根据本法自行管理的事务”。

立法会是香港法定立法机关。图为2019年7月1日,少数激进示威者闯入立法会,对立法会造成破坏。(AP)

对此,4月17日中联办发言人迅速回应称,“高度自治并非完全自治,特区享有的高度自治权,包括立法权,均来源于中央授权”,“被授权者须对授权者负责,授权者对所授出的权力拥有监督权,这个道理不言自明”。中联办发言人引述《基本法》,澄清“国务院港澳办和香港中联办是中央授权专责处理香港事务的机构,不是《基本法》第22条所指的一般意义上的‘中央人民政府所属各部门’,当然有权代表中央政府,就涉及中央与特区关系事务、基本法正确实施、政治体制正常运作和社会整体利益等重大问题,行使监督权,关注并表明严正态度”。这一解释等于界定了“两办”的定位,厘清了“两办”与一般国家部委的区别。

在正本清源,澄清了“两办”发声“是履职尽责的需要,是宪法和《基本法》赋予的权力”后,中联办发言人又指立法会的权力来源于《基本法》,《基本法》规定了立法会的法定职责,“立法会议员有责任和义务依法履行职责”,但“郭荣铿等一而再再而三地恶意‘拉布’”,造成“立法会不能正常履行基本法赋予的宪制责任”,“中央当然不能坐视不管,必须过问和监督,这是依法治港的需要”。在这次回应中,中联办发言人还借用香港终审法院首席法官马道立的话重申回归以来北京一向充分尊重《基本法》赋予香港独立的司法权和终审权,批评“香港一些政治人物频频到外国‘告洋状’”缺乏政治伦理,突破“一国两制”底线。

“两办”尤其是中联办发言人今次密集发声,包含两个意味深长之处。其一,阐释清楚了“两办”的身份和权力来源。过去多年,作为中国中央权力“在地化”象征的香港中联办,因为在《基本法》中未有提及,其身份和权力来源有些尴尬、模糊不清,甚至一些表态,都不得不遮遮掩掩、羞羞答答。可纵使如此,中联办在香港还时常成为舆论指摘的对象,被人批评“西环治港”。究其原因,固然由于中联办有时未能谨守分际,不当介入香港内部事务,常年只与商界、建制派过从甚密,但亦与中联办乃至“两办”的身份模糊不无关联。现在中联办发言人通过解释“两办”的身份和《基本法》第22条,将“两办”角色清晰化,有助于“两办”尤其是中联办日后在香港更积极地开展分内工作。

2019年7月21日,香港修例风波期间,一些激进示威者游行至中联办,并涂污中联办招牌。(HK01)

其二,厘清了中国中央政府和香港政府的权力关系。众所周知,《基本法》是中国宪法的派生,是北京为了在香港推行“一国两制”所颁布实施的特别法。《基本法》第二条、第十二条明确规定“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”,香港是“有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府”。这既说明了香港是北京下辖的一级地方政府,又表明香港高度自治权力源自北京授予。既然如此,北京作为授权者,显然对香港负有监督权,甚至授予的权力都可以“收回”。但过去多年在北京“井水不犯河水”的治港思路影响下,香港不少人忽略了这点,误以为香港有“固有权力”、“剩余权力”,甚至被分离主义迷惑,宣扬本土自决、港独,严重冲击中国宪法和《基本法》确立的“一国两制”秩序。有鉴于此,北京近些年开始强调要全面准确贯彻“一国两制”,提出“全面管治权”,重申香港高度自治权力“来源于中央的授权”。今次中联办发言人的解释,正是延续这一逻辑,在解释中央授权的同时,进一步明晰了“两办”的角色。

这两点可谓直击问题要害,显示了北京治港思路的加速转变。在香港回归初期,北京出于安抚人心和保障香港平稳回归考虑,加之片面理解“一国两制”,低估了殖民地时代对香港社会结构、港人国族理念与价值观的形塑,奉行“井水不犯河水”的消极“一国两制”思路,这不能碰,那不能改,没有及时进行一个去殖民地化的转型正义过程,导致港人迟迟未能建立起国家认同、香港内部政治撕裂严重和深层次结构性经济矛盾愈演愈烈。近年来北京开始意识到这一点,致力于纠正过去的消极“一国两制”,愈发强调“一国”底线和香港维护国家安全的宪制责任,依法精准打击港独,出台粤港澳大湾区战略,将香港纳入国家发展大局。在去年修例风波期间,北京更是触碰到早在港英殖民时期就存在并已恶化为香港问题总根源的深层次矛盾。去年10月底召开的中共十九届四中全会上,北京吸取过去多年尤其是修例风波的治港教训,将“一国两制”列为中国特色社会主义制度13个显著优势之一,在未来治港需要“坚持和完善什么”,“巩固和发展什么”上提出了一系列有针对性的政策主张,开始加速从消极“一国两制”向积极“一国两制”转变。从这个意义上来说,从北京早前任命封疆大吏出身的夏宝龙、骆惠宁执掌港澳办、中联办,明确港澳办、中联办的主从关系,到今次中联办首度设立的新闻发言人在争议问题上敢于“亮剑”,显示出北京新治港思路成型的同时进一步佐证曾经那个“井水不犯河水”的时代已成过往,积极“一国两制”时代已经到来。

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