【两办亮剑】争议背后 中联办究竟是一个什么样的机构

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香港中联办是不是《基本法》第22条所指的一般意义上的“中央人民政府所属各部门”,是否“干预香港内部事务”,最近因为中国国务院港澳办、香港中联办(简称“两办”)尤其是香港中联办连日来的发声和回应,相关问题在香港引起广泛讨论。在以往“井水不犯河水”的思维惯性影响下,由于《基本法》未有明确提及中联办,港府又不熟悉《基本法》,并且未提前与中联办进行有效沟通,以至于在4月18日晚闹出两易其稿,反复改变说法的乌龙。而泛民议员趁机抓住港府回应的自相矛盾之处,援引港府以前的不当说法,诘问港府。由于中联办地位之争关乎《基本法》的全面准确落实和依法治港,兹事体大,不得不加以剖析。

中联办地位之争

4月13日“两办”罕见表态立法会内务委员会选举问题,批评郭荣铿等泛民议员“滥用权力”,“恶意拉布”,“蓄意造成内务委员会停摆”。“两办”这一表态遭到泛民的批评,被指责“干预香港内部事务”,“违反《基本法》第22条”。为此4月17日中联办发言人回应称,“两办”不是“《基本法》第22条所指的一般意义上的中央人民政府所属各部门,当然有权代表中央政府,就涉及中央与特区关系事务、基本法正确实施、政治体制正常运作和社会整体利益等重大问题,行使监督权,关注并表明严正态度”。该说法引发中联办地位问题之争。

2019年7月21日,香港修例风波期间,一些激进示威者游行至中联办,并涂污中联办招牌。(HK01)

出乎不少人意料的是,4月18日晚港府在回应传媒关于“两办”言论的查询时,短时间内不断修订,前后给出三个说法。先是晚上近7時,港府称“中联办是中央政府在香港特别行政区根据《基本法》第22条第2款设立的三个机构之一”、“中联办及其人员均须按照《基本法》第22条第3款遵守香港特别行政区的法律”。到了深夜约11时半,港府又发出新闻稿修订版本,删去“根据《基本法》第22条”相关条文,改为“中联办是中央政府在香港特别行政区设立的三个机构之一”及“中联办及其人员均须遵守《基本法》及香港特别行政区法律”。到了4月19日凌晨,港府再度出稿补充,除了重申中联办并非《基本法》第22条第2款所指“中央各部门在香港特别行政区设立的机构”,也补充外交部驻香港特别行政区特派员公署及中国人民解放军驻香港部队,亦非按第22条成立的机构。这一反复改稿的乌龙,说明港府在解释中联办地位问题时,既没有与中联办进行有效沟通,又不熟悉、清楚《基本法》以及中联办的地位,以至于闹出笑话。

针对港府的回应,4月19日22名泛民立法会议员发声明,批评港府于6小时内发出3个版本新闻稿“自我修正”,附和中联办。他们援引港府过去的说法,如2007年1月政制及内地事务局向提交立法会的文件,其中提到中央政府在《基本法》第22条下设立三个机构,其一是中联办,和2018年政制及内地事务局局长聂德权在立法会发言“我们亦相信中联办会一如既往,根据《基本法》第22条订明,遵守香港特别行政区的法律”,反驳港府和中联办,是在“扭曲”《基本法》。

2020年1月15日,在香港举行的春节招待会上,香港中联办主任骆惠宁(左)和香港特首林郑月娥(右)在台上祝酒。(AFP)

厘清中联办的地位

上述口水之争,其实是对《基本法》和中联办地位的误读、曲解。《基本法》关于设立驻港机构的内容,主要是第13条、第14条和第22条。其中,第13条、第14条分别提及的“中华人民共和国外交部在香港设立机构处理外交事务”、“中央人民政府派驻香港特别行政区负责防务的军队”,赋予了外交部驻港公署、驻港解放军的合法性。港府4月18日晚首次回应时记混了这点,误将外交部驻港公署、驻港解放军的法律依据视为《基本法》第22条,直到第3次回应时才纠正。

今次引发争论的《基本法》第22条,前两款是如此规定,“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”,“中央各部门、各省、自治区、直辖市如需在香港特别行政区设立机构,须征得香港特别行政区政府同意并经中央人民政府批准”。这两款规定指称的是“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市”及其如需在香港设立的机构,不包括中联办。中联办作为中国中央政府在香港的派出机构,是代表中央专责处理香港事务的机构,属于中央权力在香港的化身和象征,既不是《基本法》第22条第1款说的“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市”,更非“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市”如需在香港设立的机构。简言之,中联办的设立根本和第22条无关。

事实上,关于这一点,港府早就知晓并公之于众,只不过过去一些年时常遗忘而已。例如,早在政制事务局于1999年6月向立法会提交的文件中,就已经清楚提到中联办前身的新华社香港分社背景,称“新华社一直作为中央人民政府的派出机构在港履行有关职责,香港回归后,新华社香港分社作为中央人民政府授权的工作机构继续存在”,强调新华社香港分社与外交部驻港公署、驻港解放军不存在需征得港府同意设立的问题,并在文件中专门将这三个驻港机构与按照《基本法》第22条设立的机构区别说明。这无疑佐证了中联办并非按《基本法》第22条设立。但遗憾的是,港府往后的说法有时偏离了这点,甚至像前文提及的、自相矛盾地将中联办的设立归于《基本法》第22条,以至于今次被泛民找到漏洞。

究其原因,固然是港府的疏漏和失职,连如此重要的问题和奠定香港宪制秩序的《基本法》都不清楚或熟悉,着实令人匪夷所思。但往更深层思考,何尝不是香港回归初期治港工作“井水不犯河水”影响的结果?那时在“井水不犯河水”的消极“一国两制”影响下,治港工作消极无为,中联办的角色慢慢变得遮遮掩掩、模糊不清,让港府和泛民都误以为这才是治港的常态,从而影响治港工作的成效,酿成许多问题,甚至造成占中、旺角骚乱、修例风波这样的危机,令消极“一国两制”到了不得不改变的时候。如今,随着近年来治港工作向积极“一国两制”转变,强调要全面准确贯彻“一国两制”,提出“全面管治权”,重整治港人事和体系,尤其是最近中联办发言人连日来频繁出招,不必敏感争议问题,重新厘清“两办”的身份,这一长期不明的问题才得以澄清。不必讳言,这种转变和澄清必然会在香港社会引起反弹,但相较于过去问题长期不明,今天若能在“一国两制”架构下从港人更能接受的法律层面去澄清争议,即北京依法对香港享有“全面管治权”,中联办代表北京依法执行,未必不是一个好的开始。当然,这需要一个过程,尤其是中联办要设法在“一国两制”下提升沟通本领,学会更加现代地联系香港社会各阶层,理解香港社会的普遍关切,倾听港人的心声,扭转长久以来在许多港人眼里的刻板印象。中联办自身要变,北京也需要给中联办助力。在依法推行积极“一国两制”的同时,北京应认识到《基本法》毕竟未有明确提及中联办,为了更好落实依法治港,有必要重点考虑下未来倘若修改《基本法》,是否专门明晰中联办的角色。而对于香港社会来说,应该从今次纷争中理性认识到中联办的地位,冷静务实地看待正在加速到来的积极“一国两制”,化被动为主动。

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