对话田飞龙:中联办之争背后 北京或应启动专门释法

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导语:从恢复中联办发言人制度到抓捕泛民主派人士,香港连日来的变化引发各界关注。而值此敏感时期,香港特区政府因对于《基本法》本身掌握不到位而“三易其稿”,又将中联办的地位和合法性问题推到了风口。

围绕中联办的地位和赋权问题,以及基本法与宪法关系问题,多维新闻专访了北京航空航天大学法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙。在田飞龙看来,鉴于香港社会对中联办法律地位与权力属性的普遍误解和质疑,为了“一国两制”的全面准确实施,甚至有就基本法第22条进行专门释法的必要性,以讲清楚什么是基本法所要排除的“干预”,什么是基本法所支持的“管理与监督”。本次访谈分为上下两篇刊出,此为上篇。

多维:中联办地位最近在香港引发巨大争议。港府18日晚7时发表“政府回应传媒就两办言论查询”新闻称,指“中联办是中央政府在香港特别行政区根据《基本法》第二十二条第二款设立的三个机构之一”,不过深夜11时半港府出新闻稿修订版本,删去“根据《基本法》第二十二条”相关条文,改为“中联办是中央政府在香港特别行政区设立的三个机构之一”。19日凌晨港府再出稿补充,除了重申中联办并非《基本法》第22条第2款所指“中央各部门在香港特别行政区设立的机构”,也补充外交部驻香港特别行政区特派员公署及中国人民解放军驻香港部队,亦非按第22条成立的机构。

中联办作为北京直接派驻香港的机构,自回归至今角色与职责一直备受争议。(香港01)

港府三修其稿,一方面可见特区政府对《基本法》本身并未全面准确的理解和掌握,另一方面也确实将中联办所属摆在台面上。我们查询了立法会司法及法律事务委员会有关中央驻港机构设立的机制文件,里面其实有明确写道,“新华社香港分社,在香港成立已超过五十多年,它一直作为中央人民政府派出机构在港履行有关职责。香港回归后,新华社香港分社作为中央人民政府授权的工作机构继续存在。”“目前中央人民政府在港的三个机构,即外交部驻港特派员公署、香港驻军和新华社香港分社,均不存在需征得特区政府同意设立的问题。”

结合今次的争议,该如何全面理解中联办的地位和赋权问题?

田飞龙:香港中联办的法律地位并非基于基本法,而是基于中国宪法。由于宪法和基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础,香港中联办在中央依据宪法的授权下进入特区宪法秩序,代表中央履行对香港特区高度自治权的监督权。在“一国两制”宪制秩序中,中央享有的“全面管治权”可以分解为直接管治权、对香港的初始授权与调整权以及对全部授权的监督权。

驻港外交公署和香港驻军分别代表中央行使外交权和国防权,是中央主权权能的直接体现。对香港自治权的监督权则落实到宪法与基本法确认与设立的若干专责机构之上,包括全国人大常委会、国务院以及中央依据宪法授权设立的香港中联办等。国务院港澳办亦受中央依据宪法的专门授权,主管港澳事务,并与香港中联办建立起工作协调关系,共同构成代表中央人民政府的专门管理机关体系。作为行政性专责机关,香港中联办负有宪制性责任对香港自治权进行支持和监督。

“一切以基本法办事”是对“一国两制”大致准确的管治原则描述,但并不完整,尤其是没有将宪法界定为香港宪制秩序的规范构成,这也就变相导致香港社会对“宪法”的无视以及对源自“宪法”秩序的中央管治机关之合法性与权威性的误解。根据香港立法会有关政策讨论文件以及香港中联办的历史渊源,该机构历来是中央政府直接设立并代表中央政府在港从事有关管理工作的专责部门,只是在九七回归之前并不享有对香港的管治权,但在回归之后,在宪法与基本法共同构成的宪制秩序内,该机构具有直接源自中央依据宪法授权而得之合法性与正当性。

香港社会的质疑除了对香港中联办法律地位与权力来源的误解之外,还在于对基本法第22条的错误解读:其一,基本法第22条主要处理的是中央各部门及省级单位与香港特区的关系问题,通过禁止干预条款和机构设立批准程序排除这些主体对“一国两制”与香港高度自治的不当干预,维护香港自治地位与繁荣稳定;

其二,第22条第1款的“不得干预”不能解释为排除一切中央部门的依法管理与监督,否则“一国两制”就存在刚性脱钩的宪制风险,肯定不符合立法者原意,而这里的“不得干预”还主要是中央对其所属部门的严格制度性约束,但不能用来反对和阻止中央依法授权机关对香港事务的合法管理与监督;

其三,第22条第2款规定的机构设立的同意批准程序主要适用于中央各部门及省级单位在香港设立机构的组织法事项,不适用于中央直接设立的专责机关,特区政府对这一条款的原初理解是偏离立法者原意的,但已得到适当的纠正。

关于守法义务问题。即便香港中联办并非基于基本法第22条设立,但作为中央派驻香港的管理机关,仍需遵守香港基本法及本地法律,不存在“法外特权”。但需指出的是,由于是中央直接设立的管理机关,香港中联办作为独立的法律人格享有与其地位相称的司法豁免权,除了法律明确规定由香港本地法院管辖的行为之外,相关履职行为之合法性争议与问责问题,由中央依据宪法进行监督和追惩。这也是回归以来香港特区政府与法院处理涉及香港中联办事务的惯例与共识。

由于宪法与基本法的具体结合在香港“一国两制”实践上仍然是一个未完成的宪制任务,香港中联办作为“联络”香港与中央政府的专责机关,其法律地位与具体管治权就仍然有待组织法上的进一步清晰化和制度化。鉴于香港社会对中联办法律地位与权力属性的普遍误解和质疑,为了“一国两制”的全面准确实施,甚至有就基本法第22条进行专门释法的必要性,以讲清楚什么是基本法所要排除的“干预”,什么是基本法所支持的“管理与监督”。从全面依法治国角度理顺中央治港权力体制,使香港中联办获得“明明白白”的法律身份与具体职权,是依法治港及完善香港特区宪制秩序的题中之义。

香港社会不应一概排斥中央授权机关在香港的落地,因为没有这些机关的联络、管理与监督,“一国两制”就会出现宪制秩序的不连续甚至折断,香港的繁荣稳定与高度自治也会变形走样。香港中联办从新华社香港分社脱胎而来,在回归后演变为中央治港的授权专责机关,是中央与香港在政治和法律上的“粘合剂”与“润滑油”。无视甚至企图从政治和法律上排斥香港中联办的合法合理的存在,就是对“一国两制”与香港繁荣稳定之宪制初衷的背离。

多维:您刚谈到宪法和基本法共同构成了香港的宪制基础。对于深陷“一切以基本法办事”迷思和惯性的香港来说,这会不会成为一次厘清宪法和基本法关系的契机?北京该如何利用此次契机?

田飞龙:现在看来,言必称“基本法”对香港全面准确实施“一国两制”仍然是必要的,但可能是不充分的。基本法规定了香港的高度自治权及中央与香港的“授权监督”宪制关系,但具体由哪些部门、按照什么程序和标准对香港自治权进行监督,在基本法上规定得并不详尽。

从骆惠宁到夏宝龙,北京对港人事安排的高配,亦不难看出策略之变。(AFP)

比如基本法虽然规定了人大释法制度,但对于人大决定制度缺乏周全的规定,这就造成了2018年底“一地两检”决定的法律依据难题。如果穷尽搜索基本法但不能获得明确法律依据,但相关决策又符合“一国两制”初衷与规范原理时,赋予相关决策以合法性的就不仅仅是基本法,而只能诉诸更为根本的中国宪法了。“一地两检”决定是中国宪法所规定之人大决定权的合法行使,是对基本法秩序的正当限定与发展。

此次香港中联办“干预权”之争,亦需要在宪法与基本法共同构成的特区宪制秩序内理解,而不能单纯诉诸基本法条文。从香港“一国两制”的制度化逻辑来看,基本法固然建构了“两制”较为完备的制度架构并对“一国”有所规定,但关于“一国”的更完整的权力与程序只能诉诸宪法本身。真理越辨越明,或许此次法律争议有助于刺激中央政府对香港中联办的法律地位与具体权力做更完整清晰的法理解释乃至于制度建构,也有助于对香港社会释放何为完整的“一国两制”的法治启蒙信号,破除香港本地理解中的“两制”偏执及其实践危害性。

我认为中央和香港社会不应简单回避此次争议,而是利用这一契机将宪法与基本法的关系讲清楚,说明白,将既往模糊的制度空间加以正当合理的规范性填充。十九届四中全会提出完善“一国两制”制度体系,强化保障“一国两制”的制度安全建设,从制度体系与制度安全角度重新审视既往中央治港在制度与组织议题上的不足,引起法律商谈和制度建构之共识与实践,是具有制度理性和进步性的。

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