【中联办之争】深度解读:香港“第二支管治力量”呼之欲出

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导语:从恢复中联办发言人制度到抓捕泛民主派人士,香港连日来的变化引发各界关注。而值此敏感时期,香港特区政府因对于《基本法》本身掌握不到位而“三易其稿”,又将中联办的地位和合法性问题推到了风口。

围绕中联办的地位和赋权问题,以及积极“一国两制”、香港第二支管治力量等问题,多维新闻专访了北京航空航天大学法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙。在田飞龙看来,港澳办和中联办都是中央依据宪法授权管理香港事务的专责机关,历来注重“前”、“后”分工合作,协调行动,共同维护中央治港方针与政策的全面准确实施。新近的体制调整,释放出中央进一步整合涉港管理机关及塑造更强有力执行体系的管治意图。本次访谈分为上下两篇刊出,此为下篇。

上篇为:对话田飞龙:中联办之争背后 北京或应启动专门释法

多维:回看香港回归至今的治港政策,以往“井水不犯河水”出了很大问题,中联办作为中央派驻香港的机构,也往往惯于用政治手段来解决问题,导致的结果就是,香港越来越深陷政治化的泥沼中不能自拔。而今从北京系列动作来看,意在从原来的消极的、区隔的、被动的“一国两制”转为积极的、融合的、主动的“一国两制”,以落实中央对港的全面管制权。而其中的一个抓手,就是法律。

从政治手段到法律手段,这会不会成为北京治港思路的一次关键转变?

新冠肺炎疫情下的香港日常。(AP)

田飞龙:“一国两制”不可能完全排除政治和政策手段,因为“一国两制”本身就是一个制度实验,需要适当的“宜粗不宜细”及制度留白,由中央和香港地方以“协商民主”方式寻求动态共识和制度修订方案。香港普选也是这样的处理方式。

但香港是法治社会,习惯于从具体条文理解权利和义务,更习惯于将那个利维坦式的“政治中国”排斥于深圳河以北,而只在观念上模糊地接受回归事实及中央的主权者地位。央港互动既往更加凸显政策协商与非正式安排,但随着中央对香港法治的理解与适应以及中央自身的法治思维的成熟,治港更加凸显法律思维与法律方式必然成为理性选择,但不可能完全取代既往的政治手段与政策方法。

回归以来,“一国两制”确实存在“前半段”与“后半段”的区分问题,大致以2012年为界:前半段是“井水不犯河水”的两制区隔模式,这一模式有内地与香港政治互疑及经济互利的特定时代背景;后半段是互动发展的两制融合模式,也就是你这里提到的“积极的一国两制”,国家成为真正的制度和经济的主场,并提出了超出“一国两制”范畴的一带一路与人类命运共同体的中式全球化主张,这就导致“一国两制”内部的引力关系与战略展开的节奏产生重大调整。

以中国为主场重塑全球化,是中国始自鸦片战争以来的长期现代化议程,但香港并不真正理解及有能力适应这一议程。是香港不适应“一国”之自然而理性的成长,造成了“一国两制”在香港无穷无尽的幽怨情绪和激烈冲突,但这只是适应过程的阵痛,而不可能是常态。与民族伟大复兴及人类命运共同体的理想与利益相比,香港自治利益与地方视角必然是从属性的,必然要经历一个反思与适应的过程。一定是香港适应国家战略调整及整体利益需要,而绝不可能是相反变化。

积极的一国两制或两制的融合模式,恰恰不能仅仅运用法治思维和法治方式,而需要激活政治领导力与政策创新力,需要两制更复杂而富有智慧的互动融合及共同发展,粤港澳大湾区提供了融合模式的天然实验场。抵制大湾区就是抵制两制融合,就是抵制一国主场,就是对国家主场体制与战略的精神反抗。

因此,中央治港在法治思维上当然会更加凸显,这是国家治理理性化的必然指标,但由于战略和发展任务同步凸显,故政治手段与政策方法不是需要搁置,而是需要在法律理性基础上更加灵活机动、有决断力与执行力。

多维:早在2008年的时候,当时时任中联办研究部部长的曹二宝在《学习时报》上发表题为《“一国两制”条件下香港的管治力量》的文章,提出为切实推行管治工作,应在香港设置第二支管治力量,第一支自然是“香港特区建制队伍”,第二支则是“中央、内地从事香港工作的干部队伍”,意指港澳办、中联办等部门。

当时该文引发巨大争议和舆情反弹,而今来看,如果当时是停留在“理论”层面,现如今已然在过渡到“实践”层面了。如果我们姑且将其称为“第二支管治力量”,中联办、港澳办的角色与分工究竟是怎样的?尤其是夏宝龙、骆惠宁分别落定后,再加上今次恢复发言人制度等,该怎么系统理解北京对香港的战略性布局?

田飞龙:2008年曹部长的“两支管治队伍论”影响很大,对中央治港体制与政策调整有理性上的启发。其实,邓小平在设计“一国两制”时对纯粹依赖香港本地高度自治也是有疑虑的,所以提出了“爱国者治港”、“非完全自治”以及中央干预论,这是来自立法者的政治预警,今天果然应验。

如何建构有效的香港管治力量考验着北京。(多维新闻网)

从宪制逻辑来看,“一国两制”是一个完整的整体,不能对立和割裂,那么对应到管治机关和管治队伍来看,客观上也需要在香港自治机关之外依法设立对“一国”负责并监督“两制”的中央管治机关。这里的中央管治机关,除了基本法上的全国人大常委会、国务院等国家主要权力机关外,还包括中央依据宪法专门授权设立的香港中联办、国务院港澳办等行政性的专责管理机关。

从23条立法失败到国民教育推行受阻,从非法占中到香港反修例,甚至2020年以来出现了“完全自治”的选举夺权威胁,从而对“一国两制”宪制底线构成挑战。中央由此判断,既往过度依赖香港自治机关的治港方略需要调整,在继续尊重和支持香港高度自治权的同时,将本来“有位”但长期“缺位”的中央管治权及相应的管治机关从法理和法律上建立健全起来。

中央固然关切香港爱国建制派的具体选举结果,因为这涉及到香港是否还是“爱国者治港”以及行政主导制是否还能保持运转,也涉及到香港基本法的制度安全问题,因为选举成分中的本土极端势力主张港独。但中央更注重自身作为香港“一国两制”立法者与最终责任人的宪制角色,更加理解到从切合“一国”的中央管治权的角度完善治港制度体系。这是“一国两制”的制度加固与制度预防行为,旨在从制度层面建立预警机制和防火墙,遏制香港可能出现的本土分离极端主义以及香港本地自治权的“空心化”。

两办都是中央依据宪法授权管理香港事务的专责机关,历来注重“前”、“后”分工合作,协调行动,共同维护中央治港方针与政策的全面准确实施。新近的体制调整,释放出中央进一步整合涉港管理机关及塑造更强有力执行体系的管治意图。

随着中央管治权依据宪法和基本法的具体而坚定的进场,香港“一国两制”的整体制度安全与繁荣稳定将得到更有力及更严密的法治保护,中央管治权与香港自治权的授权监督关系也将更加具体地机构化和制度化。

这是中央对香港自治权的监督和援助行为,根本出发点在于保障香港繁荣稳定及香港法治与国家体制的粘合度,为香港完成精神、战略与社会动员上融入国家新战略与体制的高风险过程提供安全保障。这是中央对“一国两制”初心与宪制智慧的精准理解与制度性守护,也是对香港与国家长期互利与融合前景负责任的政治判断与法律行动。

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