当“政治追求”遇上“政治中立” 香港公务员应该向谁效忠

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香港特首林郑月娥问责团队传出大地震,多间传媒接获消息指四名主要官员将被撤换,而日前因“三改新闻稿”陷入《基本法》第22条“干预之争”的政制及内地事务局局长聂德权,也会被平调出任公务员事务局局长,接替被指无法制止公务员参与反修例示威而“下马”的罗智光。中国全国港澳研究会副会长刘兆佳认为,公务员打正旗号发动反对政府的政治集会,显示其政治可靠性出现问题,预料聂德权接掌后将强化公务员的效忠意识。谈及公务员的“效忠意识”,就不得不回到“公务员政治中立”的讨论。

林郑月娥4月21日出席行政会议前见记者,回应“三改新闻稿”及中联办职能争议时,承认特区政府官员对《基本法》的认识“未必很透彻”,故在不同政府文件中对中联办定位的描述不完全清晰或一致,她为引起混乱而致歉。鉴于事件引发社会质疑公务员对《基本法》认知不足,立法会公务员及资助机构员工事务委员会昨日举行会议时,新民党叶刘淑仪就此提倡公务员应该宣誓拥护《基本法》;公务员事务局罗智光则回应指,当局现正进行研究,预计今届休会前有进展。

在四月中旬,公务员事务局回复《财政预算案》的书面质询显示,由去年六月至今年三月前,合共有43名公务员涉嫌参与反修例非法公众活动被捕,目前正接受警方调查或起诉,其中42人已被停职。当时不少建制派议员质疑,公务员面对社会纷争时,未能秉持“政治中立”原则,要求当局交代后续处理。该局则表明,在《基本法》和《公务员守则》的框架下,公务员有需要拥护《基本法》及效忠特区政府,故会积极研究,探讨需否要求所有公务员就此宣誓。局方回复《香港01》查询时称,如停职人员被落案起诉,被扣起不多于一半的薪酬;倘若干犯严重刑事罪行而被定罪,则可全数扣起。

事实上,去年反修例风波期间,的确不时有公务员的身影穿梭在不同立场的政治活动当中。当中最受争议的,莫过于任职劳工处二级助理事务主任的颜武周,发起“公仆仝人,与民同行”为主题的公务员反修例集会,要求当局回应“五大诉求”。事件引发一轮关于“公务员政治中立”的论争,主要争议如下:

争议一:尽忠于“行政长官”,还是“香港市民”?

特区政府曾就上述公务员集会发表声明重申,根据《公务员守则》,公务员必须保持政治中立,且不论他们本身的政治信念为何,也必须对行政长官及特区政府完全忠诚,并会竭尽所能地履行职务,不得受本身的政治信念支配或影响。不过,有关说法与当晚出席集会的公务员事务局前局长王永平发言所指并不一致。王永平上台力挺集会时,表示公务员不是对行政长官个人忠诚,而是对整个制度以及维护社会核心价值的市民忠诚,故认为出席集会的公务员并没有违反相关原则。

政务官出身的王永平,在香港公务员系统内任职30年,卸任后传媒被视为相当熟悉政府事务的“活字典”。因此,当他提出有别于政府声明的“政治中立”涵义时,一度引发各界争端,纷纷讨论究竟公务员应该向谁效忠。不过,翻查立法会会议记录,王永平2004年在任期间曾经回应有关公务员“政治中立”原则的口头质询,惟他当时的说法表明,该原则包含五大元素——效忠政府、对在任行政长官和主要官员尽忠、坦诚分析政策影响、不论个人立场地全力支持政府决定并付诸实行而不公开发表个人意见、协助主要官员解释政府以争取市民支持——这基本勾勒出公务员“政治中立”的核心轮廓,就是忠诚协助行政长官,且不受自身政治信念所影响。

至2007年,接任公务员事务局局长的俞宗怡回应“维持公务员政治中立”无约束力动议辩论时,也重申公务员“政治中立”的基本原则,就是不论行政长官和主要官员有什么政治主张,公务员都应该完全忠诚地协助他们制订政策、执行决定、管理所属范畴的公共事务。她又提到,这是公务员的宪制责任,因为《基本法》第99条列明,公务人员必须尽忠职守,对特区政府负责——公务员理所当然是“公务人员”,而“特区政府”由行政长官所领导。

争议二:上班时要严守“政治中立”,下班后可奔向“政治追求”?

发起“公仆仝人,与民同行”公务员集会的颜武周曾经反驳政府称,在职的公务员的确需要严守“政治中立”原则,但当他们(休班时)脱下公务员制服,就只是普通香港市民,同样享有《基本法》所保障的集会自由,故不代表他们不能够就政治议题发声;他又认为,是以个人身份发起并参加集会,并不涉及其所属部门。

这又引起公务员“政治中立”原则适用范围的讨论——难道,休班或非执勤时的公务员,就不需要保持“政治中立”原则吗?

原来,上述2007年立法会关于“维持公务员政治中立”无约束力动议辩论中,吴霭仪已经提出类似讨论。她认为,“政治中立”一词容易令大众误解,以为公务员不应拥有政治立场、也不能触碰任何含有政治成份的活动;她又指,理想的“政治中立”不是“政治一片空白”,而是当公务员履行职务时,无私无惧、正直诚实、不偏不倚,既不从自己的政治立场考虑,也不以推进自己的政治理念为目标,更不因与政治任命官员的政治理念或联系有别而影响其执行政策的忠诚、效率和方式。

另外,有学者翻查处理公务员纪律问题的公务员叙用委员会近年年报,发现即使近年香港渐趋政治化,而在休班期间以不同形式参与政治活动的公务员也愈趋活跃,但并没有公务员因而被追究违反“政治中立”原则。因此,他们基本上认同颜武周所言,当公务员脱下制服,就可自由表达“政治追求”。

香港有43名公务员因参与非法公众活动而被捕。(HK01)

不过,颜武周的说法其实存在严重的逻辑谬误——他发起并参与的,明明是以“公务员”为主而公然反对特区政府政治决策的集会,但他却辩称,大家集会时只是“个人”而非“公务员”。

事实上,根据公务员事务局网站所列举“公务员队伍的管理”,就表明尽管公务员和市民一样享有公民及政治权利,但局方正力求在两者之间取得合理平衡;当局又表示,虽然不反对个别公务员参加无利益冲突的政治活动,但某些高级人员或因工作性质而特别容易被视为有偏私之嫌的人员会被禁止参与,例如首长级人员、政务主任、新闻主任、以及警务处的纪律部队人员。

即将离任的公务员事务局局长罗智光,曾就上述公务员集会向公务员发信,表示不认同同事以公务员名义发起或参与政治集会和罢工,或使外界误以为他们是代表所有公务员或所属部门,令人觉得公务员与政府对著干,制造政府内部分化和矛盾。

(本文转自香港01)

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