【夏骆新局】“两办”争论:北京意志延伸 文字游戏无意义

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围绕中国国务院港澳办和香港中联办(两办)批评香港立法会内务委员会(内委会)选举问题的争议仍在持续发酵。泛民派抓住香港《基本法》第22条有关中央各部门的规定和香港特区政府三易其稿的漏洞不放,掀起争论的同时继续阻挠内委会正当选举;“两办”则继续以高姿态强调自身不适用于《基本法》,且有必要对香港行使监督权。那么这一争议是因何而起,背后又有哪些不可言明的意图?“两办”中的香港中联办是如何从边缘步入中心,又是如何界定其在当下的地位?本文将做一个集中梳理。

“两办赋权论”之争

在2019年香港反修例风波激进示威者街头抗议的同期,开启新会期的香港立法会在主持人郭荣铿和反对派的“拉布”(故意阻挠)下,召开16次会议仍无法选出内委会主席,致使立法会持续停摆。今年4月13日,“两办”罕见表态内委会选举问题,并批评郭荣铿等泛民议员“滥权拉布”。紧接着,“两办”遭泛民指责“干预香港内部事务”,“违反香港《基本法》第22条”。4月17日,香港中联办首度以新闻发言人的方式回应称,“两办”非《基本法》第22条所指中央政府所属各部门,有权代表中央政府就涉港重大问题行使监督权,关注并表明严正态度。

尽管香港立法会已经恢复工作,但因郭荣铿等“拉布”,仍处于停摆期。图为2019年7月3日被激进示威者破坏的立法会会场。(路透社)

期间的4月18日至4月20日,香港特区政府就这一局面进行四次回应,声明香港中联办不适用于《基本法》第22条。4月20日,港府发文解释三易其稿,强调香港中联办前身系新华通讯社香港分社,一直作为中央政府派出机构在港履行职责,不存在干预香港根据《基本法》自行管理的事务。

“两办”中的国务院港澳办4月21日再次回应,称泛民质疑香港中联办的角色和权力,不能干预香港内部事务,这种看法未充分考虑到香港中联办的特殊性,是不准确的。

可以说,围绕着“两办授权论”,尚在疫情困扰下的香港政坛再起风波。而刚刚易人,有内地地方大省执政经验的夏宝龙、骆惠宁,开始用一种与此前“井水不犯河水”截然不同的思维,去面对香港问题。

“两办”历史沿革

无论争议如何激烈,弄清“两办”的历史是有必要的。

中国国务院港澳办是协助国务院总理办理港澳事务的办事机构。1978年8月中央港澳小组成立,主要协助中央掌管港澳工作,成立的国务院港澳办公室是其办事机构,1993年3月更名为国务院港澳事务办公室。国务院港澳办的职责主要包括执行“一国两制”方针和中央对港澳政策规定,执行香港、澳门基本法。

相较国务院港澳办,香港中联办的历史更为复杂些,其前身是新华通讯社香港分社,成立于1947年5月,是中央政府派驻香港的机构,同时担负国家通讯社驻港分支机构的新闻职能。在1997年前,该社以中央政府驻港最高代表机构身份,与港英政府进行联系。香港回归后,该社于2000年正式更为中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室。

香港反修例风波中,激进示威者一度游行至中联办,并涂污中联办铭牌。(香港01)

香港回归后,中央政府出于安抚人心、保障香港平稳回归考虑和当时的现实需要,以及后期历任高层片面理解“一国两制”,进而奉行“井水不犯河水”消极思路。加之长年只与商界、建制派过从甚密,香港中联办一度对涉港事务的表态也都是“遮遮掩掩、羞羞答答”。但随着“占中”、“反修例风波”发生,北京才一改往日旧例,从任命封疆大吏出身的夏宝龙、骆惠宁执掌两办,明确国务院港澳办、香港中联办的主从关系。

再到此次香港中联办首度设立新闻发言人在争议问题上干预“亮剑”,可以说,国务院港澳办和香港中联办作为中央在港抓手逐渐步入舞台中央。而曾经的“井水不犯河水”的时代也渐次被积极的“一国两制”时代所取代。

如今重回舞台中央的香港中联办“第一仗”,面对的首要问题是界定自身的身份,重新说明其“赋权”来自于中央,以堵住悠悠之口。

从机构性质谈“两办”争论

从机构性质来看,港澳办是国务院“办事机构”,中联办是国务院“派出机构”。

所谓办事机构,指国务院内部设立的、协助总理办理专门事项,不具有独立的行政管理职能。所谓派出机构,指的是根据实际需要针对某项特定行政事务而设置的工作机构。

因此,港澳办和中联办,从政府体系而言,分别是中国国务院针对香港事务进行处理的部门。作为一个组织,“两办”的上级是国务院。这也是今天泛民认为“两办”是“中央部委”,基于《基本法》第22条,无权干涉香港内部事务的缘由。

但是这是只知其一不知其二。在中国的政治环境中,还有一个说法是“一块机构两个牌子”。按照中央机构编制委员会办公室的解释,“所谓一个机构,就是一个法人代表、一个财务账号、一套领导班子和一个队伍。所谓两块牌子,是指机构有两个名称,根据工作需要,以不同的名义对外使用相应的名称”。

这种情况主要体现在某个隶属中央的“党务机构”,有时需要以政府名义交流。同样一个机构,在不同的时候就挂上不同的牌子。例如中共中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室一个机构两块牌子;中央档案馆与国家档案局一个机构两块牌子;中央保密委员会办公室与国家保密局一个机构两块牌子。

“两办”实际上用两套不同的体系,一个是组织上的,一个是业务上。(多维新闻)

中国国务院港澳办和香港中联办也是这种情况。国务院港澳办与中央港澳工作协调小组的办事机构中央港澳工作协调小组办公室是一个机构两块牌子。虽然在组织上隶属国务院,但是实际上,国务院港澳办的角色更主要是中央处理香港事务最高机构“中央港澳工作协调小组”的办公室。中联办实际上,与代表中央在香港的派出机构“中共中央香港工委”也是一个机构两块牌子。

因此,在认为“两办”是“中央政府所属部委”的人士眼中,是站在“两办”系国务院“政府体系”下的立场。而在中央以及“两办”眼中,“两办”的身份是“两块牌子”中代表“党中央”的那一块,而非单纯的“政府部门”,是中央直属机构。这也是为什么中联办发声认为“两办”不是一般意义上“中央人民政府所属各部门”的原因。

回到历史上,1956年,时任中共中央委员会主席毛泽东提出“对香港利用不够”,决定将已迁往广东的中共港澳工委迁回香港,并由港澳工委书记梁威林和常委祁峰出任新华香港的正副社长,自此港澳工委与新华香港成为“一个机构两块牌子”,由同一班子领导,但内部却有“大新华”和“小新华”之别,前者负责与港英当局交涉,例如参与边境事务、东江水供港、港澳华侨、以及回归事务等讨论,后者则继续履行国家新闻通讯社驻外分社的职能。直到1978年,时任港督麦理浩(Murray MacLehose)首次出席新华香港举办的中国国庆招待会,及后成为历任港督的惯例——中国前外交官姜恩柱曾经形容,这是港英政府把新华香港当作中方驻港官方代表的“一种默认”。

因此,从历史根据、法理逻辑和组织架构上看,无论是中联办或前身新华社香港分社,从来都是“代表中央”的“派出机构”。

另外,还需要强调的两点,在《基本法》第22条中,强调是“中央政府各部门”,其实就是“国务院下属各部门”不得干预香港内务。但是代表中国最高治理机构的中国共产党中央委员会,这个“党中央”才是最高中央机构,也是赋予了“两办”对港监督权的最高组织。中央认为“两办”完全可以代表中央监督香港内部一切事务。

所以,理解“两办”赋权论的争议,就是泛民眼中“两办”的权力赋予是“国务院(中央政府)——‘两办’”,因此“两办”只是单纯的国务院部委,不得监督香港内务;而中央的逻辑是“中共中央委员会——中央港澳协调小组——‘两办’”,“两办”完全代表“党中央”监督香港。

“两办”是中央意志延伸

关于“两办赋权论”的讨论,在熟悉中国政治的内地观察家们眼中,显得过于“抠字眼”,陷入文字游戏的泥沼。无论香港中联办到底是“派出机构”还是“所属部门”以及属不属于《基本法》第22条所指“中央各部门”,最终解释权都在中央政府。基本法也强调,香港所享有的各种特权,由中央赋予,这个中央,既是国务院这个中央政府,背后更是“党中央”,他们如果要赋予“两办”“监督权”,也是符合基本法之要义。

目前香港问题的关键在于,随着“一国两制”三十年的实践,“两制”的差异正在超过“一国”的共识,香港和内地处于资本主义和社会主义制度两条轨道上,如果说两种制度下,经济、社会、民生的差异尚能磨合,那作为“上层建筑”的两地政治差异,在迅速扩大。其直接表现,就是当香港政坛出现与“一国两制”基本思想离心离德的政治现状时,中央能否有权插手干预。

对此,每个人都有自己的预设立场。对于一些香港学者而言,他们基于自己“法理”的知识框架,认真比对基本法,研究“两办赋权”,不客气地说过于“书生气”,忽略了政治现实。

有关香港“两办”争议的最终解释权在中央,反对派玩文字游戏无意义。图为2019年12月16日,中国国家主席习近平(右)接见香港特首林郑月娥。(AP)

对于泛民以及一些有“港独思想”的政客而言,他们并非愚蠢,而是要借“两办赋权论”,将中央在香港进行管治监督之手——港澳办和中联办,彻底“斩断”,从而达到他们的政治目的,在香港“夺权”。

反观中央,从《基本法》来看,当年以邓小平为首的中共官员,他们其实并非没有考虑过在未来某一天可能出现这种两种制度下的“权力之争”、“政治之争”的局面,因此在香港《基本法》第22条中已经做了“规避”,设置了栅栏。只是因为当时历史环境以及“一国两制”尚在尝试期,决定了这个栅栏是模糊的。在邓小平看来,这种模糊是必要的,尺度可以由中央根据香港局势做出可宽可严的调整。当然这也给了泛民和港独争夺解释权的机会。

因此,“两办”作为中央意志在香港的延伸,作为“一国两制”中实践“一国”的重要机构,继续困于什么“所属部门”、“派出机构”,都是一种文字游戏而已,如何解释都会成为一个技术问题。最终解释权都在中央政府。但中央政府不会随意扩大或缩小范围,只有涉及到对港主权、治权的大事,需要维护中央政府权威的时候,才会给出合乎逻辑且有分量的解释。

对此,可能香港一些政客必须学习接受这种政治现实,了解北京方面的预期和底线,否则一旦违背预期,突破底线,就会看到清晰明确的包括惩罚手段在内的后果。泛民纠缠于此,未来恐面临进退失据的窘境;北京方面也需尽快明确香港中联办的地位,哪怕是借助人大释法,修改《基本法》,以免陷于无谓的“文字游戏”,空耗成本,影响香港社会的正常运行。

(文章转自香港01,内容略有编辑)

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