港內會半年16次会议 到底讨论了哪些“更重要”议题

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中国国务院港澳办和香港中联办接连批评公民党郭荣铿主持立法会内委会主席选举时“拉布”,涉嫌公职人员行为失当之后,内会在2020年4月24日召开第16次会议,仍然未能完成唯一一项选举正副主席的程序。原本十几分钟就能完成的选举,为何拖延长达半年?这半年间的16次会议,究竟在讨论哪些“更重要的议题”?

立法会每个立法年度均需重新选举内务委员会正副主席,今届有23人竞逐主席一职,包括很大机会连任的民建联主席李慧琼,以及22名泛民议员。内会由去年10月15日召开首次会议,泛民为阻止《国歌条例草案》恢复二读辩论而拉布,至今一直未能进入选举程序。这半年来,他们到底讨论了什么?

在首次会议中,时值反修例风波如火如荼之际,泛民主派议员致函秘书处要求秘书长陈维安就立法会保安问题和警方进入立法会事件作出回应,并对选举议事规程提出异议,认为参选议员对相关问题的取态会影响到他们的投票决定。郭荣铿肯定这一需求与选举有关;立法会法律顾问亦表示,内委会主席作为行管会当然议员,因此认为候选人对明日立法会保安安排有何看法与内会选举相关。而建制派议员认为有关的保安安排应该留待在行管会讨论,或者在内会主席选举论坛时讨论,不应在内会选举程序时讨论,并坚持应先进行选举,以保证次日立法会的正常召开。双方就此问题僵持不下,导致长达六个小时的会议一直未能进入选举程序,长达半年的内会“停摆”局面自此拉开。

泛民为阻止《国歌条例草案》恢复二读辩论而拉布,至今一直未能进入选举程序。(HK01)

此后的15次内会会议,短则30分钟,长则一个半小时,尽管列明的议程只有“2019-2020年度会期内务委员会主席及副主席的选举”一项,但立法会安保问题却成为议员们争论的重点,在每次会议中占据大量时间。去年11月15日,公民党议员谭文豪动议无约束力议案,要求秘书长陈维安出席委员会会议,并回应涉及警方进入立法会大楼执法的问题,例如警员要进入立法会大楼有否登记、以及警方在大楼内行动的最终指挥权是否属警方等。期间,陈维安以书面形式回应称立法会的保安安排及警方进入综合大楼执勤的问题,属行管会职权范围内的事宜。而行管会的讨论属机密,须获得行管会批准,方可在内会会议上提供相关资料。此后,相关争论又转向如何安排保密机制。直到今年4月24日,此项动议终于付诸投票,众人表决是否处理谭文豪提出议案,并以23票赞成与39票反对告终。

此外,诸多与内会职能无关的事项也因双方争执占用会议时间。例如,1月10日,由于此前劳工及福利局局长罗致光动议,将增加4周产假的有关草案绕过内会,交由人力事务委员会处理。工联会麦美娟认为,如果草案不能在7月中会期完前通过,则要在下届会期重新交由事务委员会讨论,再到大会首读二读,影响全港女性雇员劳工权益。议会阵线毛孟静质疑,如今未知道内会主席的人选,为何政府能只以书面或电话通知全部议员代替,担心日后以同样方式,绕过程序通过“恶法”。

前劳工及福利局局长罗致光动议,将增加4周产假的有关草案绕过内会,交由人力事务委员会处理。(HK01)

3月13日,议员争论如何称呼新型肺炎,民主派议员坚持以“武汉肺炎”形容,建制派就不满,认为带有歧视成份;双方就此争执近一个小时。3月20日会议上,民主派议员质疑立法会保安于上周五内会会议期间失职,未有强行带走被逐后坚拒离场的建制派议员,要求于内会传召立法会秘书长陈维安及保安主任,交代当日事件。如此种种口水之争,数不胜数。

主持人郭荣铿的行事风格,往往引发议员争论,甚至屡次上升至指骂争吵的程度。郭荣铿多次强调,自己作为内会主持人,仅处理与内会选举有直接关系的议程。但是何为“选举相关”,往往沦为一家之言。如1月10日讨论4周产假草案,工联会何启明提出,希望其他议员同意透过事务委员会处理,并要求主持会议的郭荣铿加快程序。郭荣铿回应说,他负责主持选举,对其他程序不熟悉。事后亦称此议案与选举无关,才会要求停止相关讨论。而在3月13日,议员耗费大量时间讨论如何称呼新型肺炎时,却不见他加以制止。继“两办”批评泛民拉布导致“内会停摆”之后,屡有建制议员高呼要求进入选举程序,亦被郭斥为“庭上叫嚣”并多次发出警告。其态度之变化,标准之双重,可见一斑。

何为输赢?何为代价?

“拉布”,又称“冗长辩论”,其实是西方议会常用政治策略。意指少数议员在明知不能阻挡某项议案投票通过时利用各种方式拖延议会程序,以达到引发公众关注以及增加通过议案时间成本的目的。不过,由于议会会期有线,拉布策略想要取得“成功”,需要争取民意支持,或可迫使对方撤回议案,甚至拖延议案至会期结束而失效。

香港立法会并非上演拉布策略的唯一战场,世界各地的不少议会上均有范例。美国参议院的议事规则规定,参议院可就任何题目发言且不限时间。曾有参议员连续二十四小时发言,也有参议员朗读圣经章节和儿童故事,甚至有人把电话簿和食谱从头念到尾。日本参议院则有所谓“牛步战术”,即是在投票时极为缓慢地走向投票箱,将仅需几秒的步程走至数分钟。如果所有反对派议员都加入便可拖至半天。

在香港,“拉布”的历史可追溯至1990年代。据载,1999年,建制派议员为通过解散民选的市政局和区域市政局草案,而在立法会利用议事规则进行拉布。

学者梁启智在《香港第一课》中写道:“虽然拉布在公众眼中好像把立法会变得不能议事,但考虑到在议会议事的目的本来就是要促进和反映公众辩论,而拉布可以吸引到公众对某些议题的关注,则可说拉布和议事并不矛盾,而是绕了个弯达到议会本来应有的功能,为真正的议事带来契机。”对他而言,“拉布”策略产生于议会政治,是利用议程规则进行拉锯的政治手段,且在某些情况下有其必要性与价值。然而,如今内会就正副主席选举陷入“拉布”僵局,受到影响的不是一两条法案的修订进展,而是直接导致全部工作统统停摆。

对此,我们必须要问:使用策略的边界在哪里?“拉布”是为了他们的政治私利,还是为了整体公众利益?全香港又要付出怎样的代价?

内会是审议与立法会事务有关的事宜,包括为立法会作准备、审议已提交立法会的法案、成立法案委员会或委任小组委员会研究法案和附属法例。(HK01)

根据《议事规则》,内会是审议与立法会事务有关的事宜,包括为立法会作准备、审议已提交立法会的法案、成立法案委员会或委任小组委员会研究法案和附属法例。其中一个重要职能是准备每周立法会大会的议程。当政府向立法会提交法案,并于立法会上进行首读和二读后,随即进入中止待续程序,相关法案亦会交付予内会处理,召开法案委员会审议。当法案完成审议后,负责相关法案的议员和官员须与内会主席磋商,才可向立法会秘书处作出预告,在大会上进行恢复二读辩论继续审议。

本立法年度因至今仍未选出内会正、副主席,故内会现时不能决定是否成立委员会审议政府所提交的法案和附属法例,包括终审法院首席大法官的任命;亦不能听取法案委员会的报告及为法案进行恢复二读。停摆至今,内会未能处理14条经立法会首读和二读后交付内委会处理的法案和89条附属法例。受影响的法案包括于2019年5月中已完成法案委员会会议的《国歌条例草案》,《消防安全条例(工业建筑物)草案》的修订,及不能决定2019年施政报告致谢动议的辩论安排。

尽管郭荣铿坚称自己按照《议事规则》主持内会,无惧被取消资格;然而,泛民已经多番表态,有意拖延内会选举至本立法年度结束,如果下届立法会选举能够取得超过35个议席,就可再次“翻盘”。

在立法会委托秘书处资深职员编撰的《香港特别行政区立法会历史、规则及行事方式参考手册》中,提及议会规则或随议员的想法而演变,但其核心仍在于议员代表他们所代表的市民表达意见和诉求。究其本质,议会政治正是由议员代表市民参与立法事务、监督政府运作、维护公共利益,并通过协商以及少数服从多数的投票原则实现民主精神。如今,泛民议员滥用“拉布”致使内会停摆,究竟为他们所代表的市民表达了什么意见、争取了何种权益?没有违反《议事规则》的郭荣铿,是否坚持了议会政治的民主精神?

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