港立法会内会停摆半年 秘书处法律意见正确吗


香港立法会内务委员会会议自2019年10月11日进入“2019-2020年度会期内务委员会主席及副主席的选举”环节后,到2020年4月24日经历16次会议都未能完成此一环节,导致立法会大部份法案审议工作停摆。该委员会上一年度的主席为民建联李慧琼,由于她获提名参选本年度的主席位置,所以根据《内务守则》规定由副主席公民党郭荣铿主持这次选举环节。有意见指出李慧琼实际仍为在任主席,理应可以调动议程阻止该会继续瘫痪下去,然而立法会秘书处法律事务部却发出文件反对这种做法,那么其根据又是否可以成立呢?

2019年10月25日,立法会秘书处法律事务部在编号LS11/19-20号的文件中分析内务委员会尚未选出正、副主席对委员会运作的影响,结论是“参考海外议会的上述行事方式及程序,内务委员会有需要先行完成其主席及副主席选举,才可以进而处理其他事务……在新会期开始后举行的内务委员会例会的议程,显然是有待新当选的主席决定,而不是由现任的内务委员会主席决定”,有关文件主要参考了加拿大及英国的相关议事规则,不过实际情况似非尽如该处职员所言。

建制派议员会后会见传媒,批评内委员主席选举主持人郭荣铿没按议事规则和内务守则处理。(HK01)

英国案例毋须先选主席

秘书处职员在文件中先参考了英国《议会行事方式(Parliamentary Practice)》(下称《英国方式》)第25版的第38.17段,但他们也许显然太聚焦该段的首句,即“未由议会选出主席的委员会的首个程序(first proceeding)是选举主席”,而未有留意其后关于委员会主席选举的其他具体案例和规定。

根据1979-1980年度内政事务委员会及1987-1988年度欧洲立法专责委员会的几个案例,《英国方式》同一段指出当选举主席的表决票数相等或是无人动议某成员出任主席时,“委员会将召集一名成员担任主席举行单次会议,并且于随后一次会议再决定常任主席”,言下之意就是委员会可以暂时不选出常任主席,而先由另一名署任主席带领讨论其他事务。

由此可见,《英国方式》虽然认为委员会首个程序是选举主席,但却不代表这是一种没调整空间的硬性规定,并且还容许委员会在有选举结果前可以先出现暂任主席。秘书处职员参考《英国方式》得出选举主席属首要事务且不可推迟的结论,显然跟《英国方式》的实际内容存在相当差距。

误读加拿大规程

秘书处职员的另外一个参考对象,是2000年版本的加拿大《下议院议事程序及守则(House of Commons Procedure and Practice)》(下称《加拿大规程》),他们引述了该书第20章〈委员会〉“主席及副主席”一节的以下内容:一、选举主席在一个委员会的事务里有最高优先次序(first order);二、委员会主席应在会期开始时选出,但有需要时亦可在会期内选出;三、委员会须先选出新主席,才能处理其他事务。

上引《加拿大规程》的第三点,表面看来好像切合秘书处关于选举主席优次的结论。然而《加拿大规程》原文实际还指定了这是针对委员会主席辞任(resignation)或被罢免(removal)后的情况,甚至秘书处文件本身其实也有注意到这个问题,可是职员于作出结论时却忽视了此一重要条件,将必须补选主席的情况比拟现时仍有主席在位的内务委员会,这种作法适当与否十分值得商榷。

不当阻延及时选出主席

审视2000年版《加拿大规程》,我们还能看到相关章节对以选举主席作为唯一目的(sole purpose)之会议有这样一条规定:“主持选举的秘书无权听取规程问题(points of order)或是受理主席选举之外的任何动议,甚至是确立委员会希望进行选举方式的动议也不能”,当中“秘书”之位对应今日主持内会主席选举的郭荣铿,而他的举动相信亦属于该等禁止事项。

另外,无论是2000年版、2009年版2017年版《加拿大规程》,其内容均提到一个常设委员会须于国会召开或由程序及议会事务委员会确定组成人员以后的十天内召开会议选出主席,说明《加拿大规程》精神也包括了常设委员会应该在组建后的合理时间内完成主席选举,这跟秘书处对主持内务委员会选举主席者可以无限期延长选举环节的默许态度截然不同。

选择性引用文件未可取

同样被列入秘书处文件参考资料的还有《沙克尔顿议事法则论(Shackleton on the Law and Practice of Meetings)》,但该处职员只选择书中有关合法会议的条件,而忽略该书“委员会制度”专章“在其章程没有任何相反规定的情况下,委员会应该遵循其主体组织在表决方面的做法”、“委员会不得搁置委任给它的事务……它必须执行对主体组织的责任”等关于委员会运作程序的重要观点。

观乎秘书处法律事务部文件对各种参考资料的引用,似乎不无断章取义、以偏概全的嫌疑,但正正就是这样一份可能有欠严谨的法律意见,有份造成了内务委员会以至整个立法会停顿半年之久的恶果。近日有传立法会主席梁君彦将征询外间法律意见以推翻秘书处的说法,我们希望他能早日负责任地“破局”,一方面可让立法会运作重新回到正轨,另一方面也能填补立法会守则的漏洞,避免未来再有同类情况出现。

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