【夏骆新局】从文献论事 中联办与基本法22条的瓜葛

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中国中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室(中联办)近期通过发言人谈话形式,高调评论香港立法会议员郭荣铿在内委会主持选举主席期间瘫痪该会运作,及香港高等法院上诉法庭裁定港府以规订立的《禁止蒙面规例》并未违宪。加上,港府稍早前三易其稿,删改解释文中《基本法》第22条,强调中联办并不适用。结果引发社会热议中联办与《基本法》第22条的关系。

《基本法》第22条共五款,第1款规定中央政府所属部门及地方行政机关不得干预香港内部事务,第2款规定中央部门及地方省市在港设立机构的程序,第3款要求相关机构遵守香港法律;第4款是关于内地居民进入香港办理手续的程序;第5款则允许港府在北京设立办事机构。其中前三款在近期牵涉中联办的争论里均被提及。实际上,自香港回归以来,港府及议会早就多番论及这三项条款与中联办的关系。本文特此梳理过去的相关论据和材料,希望能够借此厘清中联办与《基本法》第22条的瓜葛,帮助各方理性讨论。

香港中联办近期成为舆论暴风眼,围绕这一机构能否“干预”香港内部事务的争论不断。(多维新闻)

第一款:不得干预内部事务?

在现有争论中,第1款中的“部门”一方指,对应的是中国国务院行政架构内的组成部门,故不包括香港中联办这种派出机构;但另一方指,中联办负责人曾承诺不会干预香港内部事务,因此无论是否受条文限制,它都不可以插手。

不过,有关该条款争论的真正核心问题在于,在内港关系趋于紧张,各方对“干预”概念理解出现分歧的同时,北京方面加快推进对港“全面管治权”掌控,进而提出中央政府,甚至是中联办对港的“监督权”,两者结合才酿成激烈争论。

两地行政编制迥异 派出机构非部门

中联办发言人近期称中联办不是《基本法》第22条所指的一般意义上的“中央政府所属各部门”。《基本法》推广督导委员会委员李浩然提出内地的“部门”与港府中的“部门”用法不同。内地《国务院行政机构设置和编制管理条例》规定,国务院按职能分为办公厅、组成部门、直属机构、办事机构、组成部门管理的国家行政机构和议事协调机构。其中组成部门专指相对稳定的部、委员会,以及中国人民银行、审计署等,其设立、撤销或合并续经国务院拟定改革方案提请中国人大决定,而历届人大审批方案中,中联办均非组成部门。

至于中联办与国务院的关系,中国国务院港澳办发言人4月21日称,无论是更名前的新华社香港分社,还是后来的香港中联办,均是中国中央政府派出机构。而派出机构是国务院派往某一行政区域代表其行使特定职权。不过,曾有内地官方学者批评“派出机构”无明确法律依据,提出需修例明确法律地位、设置条件和程序。这一建议至今未被采纳。

上任承诺不作干预 界定未清招致分歧

无论是否属于国务院组成部门,适用于《基本法》第22条,中联办不会干预港府依法自行管理的事务“这一事实”的确在现实存在。1996年6月,中联办前身新华通讯社香港分社时任社长周南在接受《时代》杂志采访时说过,“1997年之后新华通讯社香港分社......绝不会干预由特区政府负责的高度自治范围内的事务”。2000年2月,时任中联办主任姜恩柱又提出四个“不变”,第二个就是“支持香港特区政府依照《基本法》施政、不干预特区自治范围内事务的原则不变”。香港资深大律师汤家骅认为中联办“可以说是自愿受22条规范......更准确地说,是中联办尊重‘一国两制’和《基本法》”。

与内地法律就“派出机构”无明文规定一样,《基本法》亦没有清晰界定“干预”这个概念,导致不同的人解读的分歧就越大,而这才是香港回归后争议不断的原因。实际上,在中联办外,内地其他机构部门疑似“干预”香港内部事务的活动已长久存在。2005年时任港澳办主任廖晖曾在高层内部说,“去年,我们赢得处理香港政制发展有关问题、香港特区第三届立法会选举和澳门第二任行政长官这三场关系全局、影响长远的重大战役的胜利”。这种对港政制发展、立法会与特首选举的“支持”又算不算第22条的“干预”?虽然有声音称这是以往刻意“留白”余下弹性空间,但当它已让香港长期陷入争议冲突的时候,两地政治、法律界别权威人士应尽快厘清“干预”活动范围解决问题。

对于争论,中联办最新回应指有权代表中央政府行使监督权。自习近平主政以来,就多次提到拥有对港“全面管制权”。(Reuters)

职能配置初无监督 赋权安排犹待厘清

此次争论另一个与“干预”相关的关键词是“监督”。中联办4月17日称本身有权代表中央政府,行使监督权,21日港澳办又称,中央授予香港高度自治权,并不意味着没有或放弃监督权,中联办完全有权力、有责任行使监督权。不过,香港大律师公会不同意这种说法,发声明称《基本法》无条文赋予中联办对港行使监督权,若“两办”有权干预香港自行管理的事务,将有违《基本法》第11条、第12条及第22条规定。

不过,虽然《基本法》未记载监督权,但内地《宪法》第3条规定“国家行政机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,《基本法》第2条“全国人民代表大会授权香港......实行高度自治”与此符合,所以若承认《宪法》在港适用,便等同中国人大有权监督香港。但“两办”此前发言混用“中央政府”和“中央”指称中联办的授权来源和代表对象,前者肯定不含中国人大,后者则如上述所述于《基本法》第22条里同为“中央人民政府”,在《宪法》第3条亦只是跟“地方”对照而无具体意谓,加上中联办作为国务院机构难以直接代表中国人大,故此这种由欠严谨的措词恐怕未能真正确立中联办“监督权”在《基本法》和《宪法》里的法律基础。虽然有声音称,2000年的国务院关于更名新华社香港、澳门分社的通知提到中联办的职责包括“承办中央政府交办的其他事项”,此中就包括监督《基本法》实施工作,但这一观点似乎未见官方文件佐证。

最后必须指出的是,中联办获得的监督权并非无中生有、突发奇想的产物,反而完全符合北京方面近年来加强掌握“全面管治权”的进展。2014年《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书首次提及中央拥有对港“全面管制权”,也提到“对香港的高度自治权,中央具有监督权力”;2019年11月,中共十九届四中全会提出“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”。中联办今次获授监督权可能属于该决定的结果。不过,正因为中联办的“监督权”兹事体大,在派出机构被质疑无法可依的情况下,两地相关负责人更宜审慎处理此事,使用清晰辞令交代中联办职责法源依据,以免损害国家“全面依法治国”形象。

第二款:设立征得港府同意?

《基本法》第22条第2款规定内地官方若要在香港设立机构,须征得香港特区政府同意并经中央政府批准。港府4月18日发文一度称中联办是根据这一条款设立的机构,但随后紧急删文,并于次日澄清陈述与事实不符。尽管中联办前身新华社香港分社早已成立,但若能证明中联办设立曾依第2款征得港府同意,那等于其自动接受上述第1款“不得干预”和第3款“遵守香港法律”规管,因此厘清中联办是否真正跟第2款有关系有一定重要性。

易名中联办 港府角色模棱两可

新华社香港分社前身最早可追溯至1945年在香港成立的“新华南通讯社”,1947年,新华社香港分社成立,1954年,中共港澳工作委员会进驻该社。自1978年起,历届港督均出席新华社香港分社中国国庆招待会,后因中英谈判需要,该社逐渐承认自身为北京政府的代表。2000年1月18日,新华社香港分社更名香港中联办,1月21日,港府公告易名通知,并将香港中联办与解放军驻港部队和外交部驻港公署并列为“中央政府在香港设立的机构”。

2000年1月26日,香港民主党时任立法会议员刘慧卿问“曾否按照《基本法》第22条精神”就中联办易名一事向港府征求同意,时任署理政制事务局局长麦清雄回应写道“中联办以前称‘新华社香港分社’,是本已在香港存在的机构,并不是新成立的机构,尽管如此,中央政府曾就决定中联办名称一事征询香港特区政府的意见,而特区政府对此事并无不同意见”,措词回避了中联办是否需接受第22条约束与征求港府同意的问题。

对于如何解决当下的争论,亦考验以林郑月娥为首的治港团队。(AP)

20年前如此暧昧回答,香港中联办易名是否曾征求港府同意一事顿时变得悬而未决,继而埋下如今批评中联办与第22条关系的伏笔。香港大学法律学教授陈文敏认为,中央政府征询动作与港府表达没有异议两点实际已足以构成第22条第2款规定的征求港府同意,由此推论第1款则适用于中联办。议会阵线立法会议员朱凯迪称,彼时中央政府只是为防止反对派反对,借“表明改名、实质成立”之举避开第2款规定,从而让中联办连带绕过第1款规定。如此,当年一段不慎言论引发如今轩然大波,这恐怕是往昔港府官员始料未及。

议会当局多番论及 长年分歧未加澄清

早期资料显示,新华社香港分社更名之前,香港对其不是根据第22条第2款设立一事并无多少争议。1992年,陈文敏代表大律师公会建议港府列出“根据基本法第22条所同意在特区内设立机构之团体或部门”,时任署理政制事务局局长麦清雄称新华社香港分社“早在香港回归之前很多年已设于香港”,同年6月,政制事务局文件指,该社不存在需征得特区政府同意设立的问题,7月2日,港府公告称它是“中央政府在香港特区设立的机构”之一。

但在易名中联办后,港府未能清晰交代个中法律依据,使得各方浮现多种阐释。2006年,民主党李柱铭建议立法会政制事务委员会要求港府说明依据第22条在港设立的机构数目,以及批准程序;2007年,政制事务局提交文件指,中联办、外交部驻港公署、解放军驻港部队为中央政府驻港机构,又称后两者另有条文所据。2008年,李柱铭动议促请中央政府规定“中央各部门(包括中联办)”不得干预香港事务,民建联谭耀宗提删除括号五字,到李柱铭答辩时又称外交部也是来港设立“部门”,可见彼时各人对于中央部门设立机构一事已产生歧义。

令人咋舌的是,对于这个因为官方文件措词失当而产生的误会,港府居然在后来的很长一段时间内继续视若无睹。直到过去两年,才终于有人证实这一问题并尝试作出解释。2018年民建联曾钰成领头的“香港愿景计划”发表涉及“一国两制”报告,提出“国务院决定在港设立中联办,只是通知港府,并不需征得其同意......中联办不属于第22条所提机构”。2019年,政制及内地事务局常任秘书长邓忍光在回应质询时表示,由于中联办的前身早于特区政府成立,因此并不存在港府必须就该机构设立表示同意的问题。但无论是曾钰成的报告,还是邓忍光的回应,仍有不少质疑声音,这显示各方看法分歧根深蒂固,一时之间难以靠片面之语化解。

平心而论,中联办是否根据第22条第2款设立,本来应该是一个非黑即白的客观历史事实。从公开信息看,香港回归后,中央政府未有依据第2款来港设立新的机构,只要港府未在驻港机构一事有任何隐瞒,那么第2款至今都是备而不用,自然也没有什么可争议的。但无奈的是,一众高官和公务员总要用上“在《基本法》第22条下”、“不存在需征得特区政府同意设立的问题”一类模糊不清的表达,始终不肯直截了当地说出“是”或“不是”根据该条款成立的答案,致使简单的事实评判变得复杂起来,然后多年里又没将问题弄清楚,反倒是连政府自己内部都有不统一或错误的观点,这实在是一个天大的笑话。

第三款:遵守香港特区法律?

《基本法》第22条第3款规定“中央各部门、各省、自治区、直辖在香港设立的一切机构及其人员均须遵守香港的法律”,港府在4月18日称,前述内地在港机构,中联办及其人员均须按照第3款遵守香港法律,后改为“中联办及其人员均须遵守《基本法》及香港法律”,后又澄清重申“中联办......必须按‘一国两制’原则,严格遵守《基本法》和香港法律”。尽管港府切断中联办与第3款的关系及否定适用于第1款,但还是认同中联办及其人员应遵守香港本地法律,那么事实又是否完全如此呢?

中央要求恪遵法律 派驻人员可被控告

中英就香港前途问题大致定案后,新华社香港分社在过度时期的内派官员守则中指明要“维护香港《基本法》”,遵守“香港法律和社会公德”。而在更名为中联办后,国务院2000年发出的通知特别指出,“中央政府驻香港、澳门特别行政区联络办公室及其人员,将严格遵守基本法和当地法律,依法履行职责”。相比中联办“自愿”不干预香港内部高度自治事务的承诺,遵守香港法律是国务院通知针对该办及其人员的明文规定,那么无论中联办是否属于第22条中的“中央各所属部门”或“中央各部门......设立的一切机构”,它及其人员都肯定必须遵守香港法律,否则就是违反中央政府规定。

除上述守则和中央规定外,《基本法》第42条又规定香港居民和在港的其他人有遵守香港实行的法律的义务,故身处香港境内的新华社香港分社或中联办人员无疑也受此条件制约。回归前后刘慧卿与姜恩柱的司法纠纷即可证明此点,事缘她欲投诉新华社香港分社未遵守《个人资料(私隐)条例》,律政司却以该社不是法人为理由拒绝受理,于是她改向法院控告时任社长姜恩柱......虽然案件以刘慧卿败诉作结,但它倒证明了新华社香港分社或中联办人员违法能被起诉。

部分条例豁免适用 检讨工作进度缓慢

不过,中联办遵守香港法律只是一个大原则,实际上并非代表全部的香港法例都能用在该办及其人员身上。之所以会形成这种情况,乃源于回归之初“法律适应化”的问题。英殖民时期《释义及通则条例》已经规定“除非条例明文订定,或由于必然含意显示官方须受约束,否则任何条例在一切情形下均不影响官方恶毒权利,对官方亦不具约束力”,而“官方”(Crown)自然是指英国政府及港督。但这种定义不能够套用在回归后的香港,港府于是在1998年提出有追溯力的《法律适应化修改(释义条文)条例》,草案将其改成“国家”(state),意指中华人民共和国主席、中央政府、特区政府以及代行中央政府合乎《基本法》职能但非行使商业职能的中央当局或中央“附属机关”(subordinate organs)。

无论是中联办、解放军驻港部队,还是外交部驻港公署,中央政府均要求这些驻港机构遵守当地法律。(新华社)

新华社香港分社是否有“附属机关”地位成为相关法案讨论过程的焦点,时任副律政专员欧义国曾表示该社“由国务院设立,故此它是一个附属机关”,以黄英豪议员为主席的法案委员会在报告里也接受该观点,但补充说,“至于它是否‘国家’一词定义中所指的附属机关,则要视乎其有何正式职能,而在特定情况下,它又是否正在行使该等正式职能”,恢复二读辩论期间民协议员冯检基又质疑修例后新华社香港分社“在法律效果上......不再受香港法律的约束”而违反《基本法》第22条第3款。面对当时议员、公众关注可能出现一些约束特区政府但不适用于中央驻港机构的法律,时任律政司司长梁爱诗、署理律政司司长温法德承诺检讨那些对特区政府具有法律约束力的条例,以换取《法律适应化修改(释义条文)条例》顺利在1998月通过。

自此之后,港府开始复检有哪些条例是明文规定约束或适用于特区政府但不影响中央政府机构,并于1998年10月告知立法会司法及事务委员会有53条这样的法例,其中包括争议较大的《个人资料(私隐)条例》与《印花税条例》,但具体的后续检讨和修改工作极度缓慢;至2009年初,港府才终于提交《2009年法律适应化修改条例草案》并获通过,以确立一个包含中联办的“中央政府在港设立的机构”法律概念,让本来不受约束这些机构的其中四组法例能涵盖它们。

尤其重要的是,港府在这段时期内仍有继续借“法律适应化”名目修改相关法例豁免中联办的责任,如1998年10月提交、1999年3月通过的《1998年法律适应化修改(第6号)条例草案》,便通过增加“中央政府”一次使它毋须缴纳《印花税条例》下的税项及罚款。

守法根据源出何处 港府说辞自相矛盾

回到第22条第3款问题,特区政府似乎从一开始就将新华社香港分社遵守香港法律视作该条款的效果。1998年11月立法会政制事务委员会会议上,时任政制事务局局长孙明称“当局并无有关新华社是否代表中国共产党的资料”后,随即表示“香港特区的任何机构须根据《基本法》第22条,遵守香港法律”。这等同说新华社香港分社守法系根据第22条第3款。

此外,1999年2月的立法会司法及法律事务委员会会议上,香港律师会提交的意见书特别举出新华社香港分社作为应适用第22条第3款之“一切机构”的唯一例子,而出席会议的法律草拟专员严元浩、署理政制事务局副局长叶文娟等公职人员皆未予指正,可见港府起初已认为第3款能够套用新华社香港分社上,而不曾像第2款那样尝试否认过该社跟条文的关系。

此种情况在2000年更名中联办后并无改变,历届政府官员继续将中联办及其人员应该遵守香港法律一样跟第3条挂钩,如2018年6月,时任政制及内地事务局局长聂德权回应新同盟议员范国威关于中联办经营书店的问题时说,“中联办会一如既往,根据《基本法》第22条订明,遵守香港的法律”。

港府经过多年以后,突如其来表示推翻过往说法,难免点燃一连串激烈的争议,然而我们在追究港府官员错失的同时,却要认清中联办跟第22条各条款是否有关系并非核心问题,毕竟它不能干预香港内部事务跟遵守当地法律的要求同时都别有所据,质疑政府的人更不宜因为当局否认其适用条款就连带将相关事实捆绑抹煞,以致忘记跟进当局检讨约束中联办法例的缓慢进度。

况且此次事件中真正值得重视的,恐怕是《基本法》行文“干预”、“中央各部门”、“高度自治”等字眼的界定和解释,原来含糊到足以让各方产生如此大的分歧误会,这一方面是许多官员及法律界人士惯性利用暧昧不清措辞种下的恶果,另一方面却反映社会确实有加强《基本法》推广、教育的必要,甚至可能应该将检讨是否修改《基本法》一事给提上议程了。

(文章转自香港01,内容略有编辑)

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