北京对港“干预权”和“监督权”是无中生有吗(下)

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小时候总喜欢问老师:“‘高度自治’到底有多‘高’?”老师会回答:“总之就系好高啦!总之‘中央’咩都唔会理香港。”——这两个“总之”,形塑了许多香港人对“高度自治”的认知;但是,老师并不一定是对的,“高度自治”更不能单凭那两个“总之”来简单理解。泛民拉布导致立法会内务委员会停摆,触发中国国务院港澳办和香港中联办连番谴责,舆论却变成了“中央干预高度自治”之争;然而,当我们跟随政治人物空喊口号,又可曾知道,《基本法》内多处可见北京对港“干预权”和“监督权”的根与据?

泛民拉布导致立法会内务委员会停摆,触发国务院港澳办和中联办连番谴责,舆论却变成了“中央干预高度自治”之争。(HK01)

“干预之争”的核心,在于“中央可否干预香港高度自治”的问题。要依法说理,我们就从被视为保障“一国两制”的《基本法》说起,梳理涉及“中央与特区政府关系”的关键条文之起草过程和讨论争端,或有助我们解开中央对港“干预”和“监督”的四大迷思。《北京对港“干预权”和“监督权”是无中生有吗(上)》已解释,香港“高度自治”并非与生俱来且毫无限制的固有权力,而是经过全国人大授权的有限度自治,中央并非不能干预;惟1980年代起草《基本法》期间,曾有咨询委员及起草委员提出企图模糊把“授权”扭曲成“分权”的意见,更天马行空地建议把“高度自治”改写为“完全自治”,不过最终没有被写进《基本法》。

香港“高度自治”拥有“剩余权力”吗?

泛民主派认为,“中央全面管治权”并非源于《基本法》,而是“僭建”自国务院新闻办公室2014年6月发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书,并认定它的出现必将削弱“香港高度自治权”;但是,透过上述对“高度自治”权力性质的重新理解,我们不难看出,尽管“全面管治权”在当年没有被宣之于口,但在《基本法》条文中可谓无孔不入。

如果中央对香港的“授权”和“限权”还不足以令人理解“全面管治权”的存在,我们不妨再来看看关乎央港权力划分的《基本法》第20条——“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”翻查由基本法推广督导委员会委员、清华大学法学博士李浩然编著的《香港基本法起草过程概览》,草委及咨委多次就“其他权力(即剩余权力、灰色地带、以及未界定的权力)”进行讨论,当时已有委员借此指出“中央对香港的权力是绝对的、全面的”一说。

由专业人士组成的论政团体太平山学会,最早于1986年4月6日在报章撰写《中央与香港的未来关系》一文,建议《基本法》应列明由中央政府行使及央港双方共同管有的权力,而所有“剩余权力”则归特区政府拥有,以便港府日后灵活处理当时未能预测的特殊事务。有关观点引起一些反弹,例如时任香港大学植物学教授的基本法咨询委员徐是雄提出,如果“剩余权力”拨归特区,意味香港拥有部份无限制的自治权,故建议全国人大常委会设立专责小组,解决日后涉及“剩余权力”的问题,以免香港与中央对抗。

至1987年1月17日基本法咨询委员会提交《剩余权力最后报告》,当中主要有两种截然不同的观点:其一,由时任立法局法律界议员的港区草委李柱铭提出与太平山学会类似的建议,“剩余权力”应该由特区政府拥有,以贯彻“高度自治”的承诺;其二,从根本上反对“剩余权力”议题,因为“剩余权力”只会存在于“联邦制”国家,当本身拥有主权的邦或州组成联邦政府时,会授予政府一定程度的“联邦权力”,但同时亦保留其他“剩余权力”,而香港回归前后都不拥有独立的主权,它和中央之间更非联邦国家的关系,而是由中央依法授权。

直到1989年底的《条文总报告》,两种观点仍然争持,更有极端的声音认为,香港享有的“高度自治”已足够大,根本不应再授予其他权力,故建议删除有关条文;另一种走向是,接受“其他权力”由全国人大、全国人大常委及中央人民政府授予,但要求加上“香港特别行政区政府有权抵制对基本法的一切干扰或蔑视”,以防止授权方对被授权方的干预。不过,这些片面而机械地理解“一国两制”、误以为第20条是为扩大或收窄治权的意见,不获绝大多数草委接纳;而为应对日后未能预测的特殊情况,有关条文仍然被写进《基本法》,再次明确香港的“高度自治”和“其他权力”,都必须经由全国人大及中央政府依法授予。

早在《基本法》起草过程当中,草委及咨委已经提出“中央监督权”,而人大释法机制是其中一种体现。(HK01)

香港“高度自治”需要被中央监督吗?

除了“全面管治权”,泛民主派也对“中央监督权”嗤之以鼻,认为它同样属《白皮书》“无中生有”之权;不过,事实上,早在《基本法》起草过程当中,草委及咨委已经提出“中央监督权”。

例如在讨论《基本法》第2条期间,根据1989年9月基本法起草委员会秘书处《内地各界人士对基本法(草案)征求意见稿的意见汇集》,有人明言当全国人大授予香港高度自治权,自然对其拥有“监督权”,否则自治权力就会失控,故建议写上“本法监督权属于全国人大常委会”、或“凡逾越本法所授之权力的行政、立法和司法行为均可由全国人民代表大会常务委员会宣布无效”、或“施行本法的监督权属于全国人民大表大会及其常务委员会”。不过,当时碍于“六四事件”后的社会气氛,选择了适当的“制度留白”。

然而,即使《基本法》从头到尾没有提过“中央对港监督权”,但并不代表中央对港没有监督权。根据《国家行政学院学报》2017年3月刊登由华南理工大学法学院副院长夏正林和博士研究生王胜坤合撰《中央对香港特别行政区监督权若干问题研究》一文,可从两大法理逻辑理解“中央对港监督权”——其一,中央对港监督权是“中央专属的监督性质的国家权力”,用于监督和控制被授予出去的权力的行使,以保证其符合授权的目的和效果;其二,中央对港监督权,与中央对港直接行使的权力,以及中央授予香港的自治权力,共同构成了中央对港的全面管治权,但头两者有必要作出区分,因为其所涉及的事务范围和权力性质不尽相同,例如中央直接行使的权力主要包括外交、国防等对外主权,是中央作为主权代表的体现,而中央对港监督权则是对高度自治权之下的内部及对外事务进行监督的权力。

即使《基本法》从头到尾没有提过“中央对港监督权”,但并不代表中央对港没有监督权。(HK01)

深圳大学法学院教授董立坤则在2015年出版的《中央管治权与香港高度自治权》一书中总结,中央对港监督权主要体现在《基本法》赋予中央的各种权力:(1)中央对特区法院的《基本法》解释权有监督权;(2)中央对特区行使的部份对外事务权享有事前的授权或事后接受备案的权力;(3)任免行政长官及主要官员的权力;(4)对特区财政预算和决算的备案权;(5)要求行政长官执行中央政府指令的权力;(6)听取行政长官述职、报告的权力;(7)对特区立法会制定的全部法律有备案权;(8)对特区不符合基本法之立法的发回权;(9)对法官任命的备案权;(10)对国家行为的司法管辖权。

问题是,在回归初期,鉴于中央政府采取“井水不犯河水”的消极政策,既不主动以法理论述厘清争议,也不积极完善中央对港的监督机制,令“高度自治”形成“总之就系好高”和“总之中央咩都唔理香港”的论述,导致监督权流于形式。

根据夏正林和王胜坤所言,中央监督权实现机制存在两大问题——首先,中央对行政长官及主要官员的任免机制,仍然缺乏具体的法律规章;其次,中央对特区政府行使高度自治的监督机制,也没有清晰的程序规则,例如行政长官述职安排仍然未被制度化,而诸多备案审查后也没有公开监督结果。他们强调,在“监督控制体制”之下,央港之间的权力结构是单向的监督与被监督的关系,监督者如何行使权力完全取决于它的自觉,如果其不积极行使监督权,整个监督体系就会混乱。

事实上,中央治港方针经过“井水不犯河水”和“有所为有所不为”两个阶段,在中共十八大进入稳步落实“中央全面管治”与“香港高度自治”有机结合的新阶段,至去年香港爆发耗时逾半年的反修例风波,中央显然坚定了“积极一国两制”全面进场的决心。从去年底中共十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》所见,多项中央对港监督权将会加以制度化、规范化、程序化,当中包括“中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”。

(本文转自香港01)

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