【港版国安法】立法以后 如何执法

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5月22日开幕的十三届中国全国人大三次会议已经开始审议《全国人民代表代会关于建立健香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》,为香港如何履行相关宪制责任一锤定音。随之而来的问题是,如何执法与审判?

随着近年本地、国际社会局势益趋动荡,维护国家安全成为北京处理香港问题的要务。在香港,一直以来亦有声音要求完善国安机制,但多集中于讨论重启《基本法》第23条立法工作。然而,自去年反修例风波爆发以来,本港社会陷入严重政治撕裂,北京公布“港版国安法”规划前,已有类似主张在本地建制派内部蕴酿。

第十三届中国全国人大三次会议已经开始审议《全国人民代表代会关于建立健香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》。(中新社)

其中,港区全国人大代表暨工联会会长吴秋北所构思的“全新方式”——先由中央特别制订一条适用于香港的全国性法律,然后直接纳入“附件三”在香港公布实施,以取代《基本法》第23条规定的本地“自行立法”,其他建制派人士如全国人大常委兼港区全国人大代表谭耀宗、全国港澳研究会副会长刘兆佳、民建联专业事务委员会黄国恩等相继对该方案表示认同。

上述“全新方式”让北京根据香港制度来设计一条为《基本法》第23条专用的全国性法律,表面看来确实可以解决相关法律无法在香港顺利执行、审判的问题,但亦带来新的问题,最显著的无疑是将本应属于特区政府的责任交给中央。当香港将为《基本法》第23条立法这个烫手山芋撒手不理,抛回给北京处理,客观上等同于承认特区政府无力完成此一宪制责任,尤其跟十年前已经完成相关工作的澳门相比。

即使香港由于本地政治氛围等因素而要假手中央完成国安立法,也不表示事情就此完结。立法以后构筑相应的配套组织,处理执法、审判等实际事务,就是无法回避的关键问题,关乎“一国两制”如何从中体现与完善。对此,另一港区人大代表陈曼琪的主张值得参考,她今年向人大会议提出的建议中,除了参考特区驻军法建议中央特别为香港制定国家安全法,还进一步提出完成立法后由特区负责执行,以及参考行政会议模式设立香港特别行政区维护国家安全委员会。

澳门先行经验可资借鉴

要具体回答如何执法,可以看看跟香港同属特别行政区的澳门怎么做。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第23条只是将香港《基本法》对应条文的“香港”二字换成“澳门”,它的葡语版本行文含意亦大致等同香港《基本法》的英文版。讽刺的是,正是这一个比起我们晚两年回归中国、迟五年提出国家安全立法草案的邻居,却早于2009年便通过《维护国家安全法》完成其宪制责任;至今这条澳门“自行立法”的本地法律实行已经有十一年,到近年还不断修订、增补法规以堵塞《维护国家安全法》未处理的漏洞,当中恰好就包括了执法机关以至审判机关问题。

2018年9月,澳门政府公布“澳门特别行政区维护国家安全委员会”行政法规,该委员会主要负责统筹和协调澳门一切维护国家主权、安全及发展利益的工作。2019年2月,澳门立法会通过修订《司法组织纲要法》,规定只有属于中国公民的法官和检察院司法官,才可被指派处理《维护国家安全法》的犯罪。2020年1月,澳门立法会又通过了修订《司法警察局》法律和设立《司法警察局特别职程制度》,明确赋予司法警察局调查危害国家安全犯罪的专属职权,以及辖免政府公报部分执行机密职务之司警人员身份的责任;同时,由澳门行政长官办事处发出的解释文件亦表示未来将修改《司法警察局的组织及运作》法规,以成立保安厅、国家安全情报工作处、国家安全罪案调查处、国家安全政策研究处、国家安全事务综合处等负责维护国家安全的部门。

从设立专门行政统筹机构到限制审判法官人选、扩大执法部队编制,这些都可以看出澳门在维护国家安全及完善《澳门基本法》第23条立法的努力,但以上后续配套其实都是源于当年起草《维护国家安全法》的内容最初太聚焦于“叛国”、“分裂国家”、“颠覆中央人民政府”、“煽动叛乱”、“窃取国家机密”五项犯罪行为以及外国或澳门政治性组织、团体作出该等行为的惩罚,未有对具体执法、审判等其他问题进行足够考量,而此一点缺陷于香港2003年《国家安全(立法条文)条例草案》以至近年坊间讨论《基本法》第23条立法问题的过程中也可以见到。假若特区政府与建制派人士有意要在这方面“追落后”,那他们肯定得认真看看澳门此一先例,开始思考国家安全立法以外的执法及审判问题。

(本文转自香港01)

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