【港版国安法】北京曾给过香港时间 内外变局催生人大立法

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中国人大十三届三次会议审议“港版国安法”草案。(新华社)

正在进行中的中国“两会”正式开启了“港版国安法”的立法进程,这部备受关注的新法迅速在陆港两地乃至全球都引起了不小的震动。根据中国人大常委会副委员长王晨在中国十三届人大三次会议上所做的说明,“港版国安法”草案正文主要包含七个方面的内容,其中明确规定中央政府根据需要在香港特别行政区建立专门的国安执行机构,香港特别行政区行政长官应就特区履行维护国家安全职责,开展国家安全推广教育,依法禁止危害国家安全的行为等情况,定期向中央政府提交报告等。“港版国安法”将被列入基本法附件三,由香港特别行政区在本地公布实施。

“港版国安法”无疑是一个非常具有冲击力的中央政府主动管治行为,不可避免会引发争议与质疑,已经有一些香港法律学者表示设立“港版国安法”是绕过基本法甚至是“变相修改”基本法的行为,还有人认为“港版国安法”与基本法23条“自行立法”的要求相左。

宪法依据

这就涉及到如何认识基本法的问题。基本法的立法目的是理解其中所有条款的重要出发点。基本法序言第二段明确阐明了,制定基本法的目的就是“为了维护国家的统一和领土完整,保持香港的繁荣和稳定”,这一表述的文字顺序表明,制定基本法目的首先是“维护国家的统一和领土完整”。

而香港自回归以来,在国家安全方面一直处于“不设防”的状态。2003年的50人大游行,让23条立法延宕至今。经过占中运动、旺角骚乱等事件后,本土情结与分离主义在去年的反修例运动中达到顶峰。很显然,如果“一国”的主权、国家安全和发展利益都受到威胁,中央对香港特区的管治失控,国家安全和社会稳定在香港受到严重威胁,那么“一国两制”将失去制度建构的意义。

而由中国人大立法“港版国安法”,就是要补齐香港的国安短板。中国宪法第三十一条规定,国家在必要时设立特别行政区,在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定;第六十二条十四款规定,全国人民代表大会决定特别行政区的设立及其制度。香港基本法澳门基本法研究会会员朱家健近日接受媒体采访时表示,这次中国人大授权人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律,就是依照宪法行使这一权力,具有充分的宪法依据。

与23条并行不悖

至于“港版国安法”是否与基本法23条冲突,仍然要回到对基本法的理解上。23条放在基本法的第二章“中央和香港特别行政区的关系”中,立法目的旨在保障国家安全,而不是纯粹香港一地的社会治安。换句话说,国家安全法的立法工作,从来不是“香港特别行政区自治范围”内的事。

“港版国安法”引发全球舆论关注。(新华社)

基本法23条的原文规定,是特区“应自行立法”,“应”字表明23条立法是特区的一种宪制责任,而不是特区独享的一种宪制权力。条文并无任何字眼规定,国家安全的立法工作,只能够由特区自行立法解决,而不能够透过引入内地国安法解决。

香港回归并成立特区已经23年,至今仍不能自行展开23条立法,可以毫不客气地说特区政府罔顾宪制责任。就香港目前的社会现实与政治现实而言,中央政府已经对香港自行立法23条不抱有太大信心,因此只能选择另辟行径。

北京航空航天大学法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙日前接受多维新闻采访表示,“港版国安法”不取代23条,但是它在23条立法没有完成的情况下,可以紧急堵住香港的国家安全的漏洞。“港版国安法”由中央直接立法,在国家安全的标准与执行力度上,其实都要高于基本法23条。如果23条最终立法通过,表明香港特区政府根据中央国家安全立法精神的框架做出了一个跟进性的行为;即便23条立法不成功,中央政府也可以根据“港版国安法”来维护最紧要的国家安全利益。

“所以中央直接立法这一行动本身,就是在为香港23条立法的困境进行解套。至于香港是否跟进,港府最终会在23条立法的问题上展现出怎样的能力,都不会让香港问题成为中国的国家安全漏洞。”田飞龙指出,中央先行立法建构了一个香港国家安全法律制度最权威的基础,香港本地23条立法的跟进则可以在细节上、执行机制上更好地弥补这个体系的不足,二者共同构成香港维护国家安全的整体法律体系。

必要性与紧迫性

维护国家安全是古往今来任何一个主权国家的首要责任,不论是社会主义中国,还是资本主义的欧美国家,概莫能外。即便是将个人自由视作价值本位的自由主义思潮,都无法否认政府在国家安全议题上的关键角色和所应承担的安全责任。

香港社会长期意识形态化、污名化23条立法,导致香港这一宪制责任迟迟不能落实,其结果既严重妨碍央港互信,滋生北京对香港国家安全存在漏洞的担忧。

但即便如此,中央政府也曾给予香港充分的时间。2015年中国人大出台《国家安全法》,人大常委会法工委副主任郑淑娜在新闻发布会上谈及涉港澳内容,依然强调香港应根据基本法自行制定维护国家安全的法律,并特别点出“国家安全法并未列入基本法附件三”。

也就是说,2015年时,中央政府依然希望港府自行完成立法。直至2019年4月(反修例运动之前),港媒香港01曾呼吁,为避免迟迟无法就23条立法而引发法律缺口,北京应主动为基本法23条释法。相较于直接出手制定“港版国安法”,由中国人大释法显然要相对柔性。

只是中央政府的耐心有个前提条件,即香港社会能够主动面对国家安全议题,积极和北京沟通协商,求同存异,早日解决问题。

反修例运动显示出香港补足国安漏洞的紧迫性。(香港01)

但近几年来,香港的内部情况以及所处的外部环境都发生了变化。去年修例风波爆发后,少数激进示威者屡屡诉诸暴力甚至冲击“一国”底线,“政治揽炒”、“暴力揽炒”和“经济揽炒”兴起,破坏街道和交通设施,冲击中联办,焚烧国旗,污损国徽,令香港陷入“九七后最严峻的局面,‘一国两制’正受到最严峻的挑战”。

而在外部环境方面,“世界百年未有之大变局”带来整个国际体系的范式转移,其内在逻辑包括财富权力的转移、世界权力中心的转移、民主自由价值观遭遇挑战、新一轮科技革命到来等,最明显的表现则是中美从单一领域的博弈发展到今天的全面性对抗。香港问题的背后,是中美关系,是社会主义与资本主义,是两股意识形态和价值观的较量。反修例运动的偶然爆发,让香港成为美国压制中国发展的一张重要的牌。不管愿不愿意,香港已经不可避免地成为大变局的前沿阵地。

内外两方面的变化,让北京清楚认识到香港国家安全漏洞的现实危害,相应的立法工作也就愈发显得不可避免。

中共十九届四中全会精神落地

特别值得注意的是,去年10月底召开的中共十九届四中全会,在决议中就“一国两制”制度体系建设应该坚持什么、完善什么作出了具体部署,其中特别提出“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制,支持特别行政区强化执法力量”。

田飞龙认为,“港版国安法”是对中共中央十九届四中全会提出的加强“一国两制”制度体系建设有关论述的具体落实,是对十九届四中全会的决定所体现出的法制精神的制度展开,是一个加强中央管治权在香港治理体系中具体制度落地的动作。

“这一次中国人大关于‘港版国安法’议案的标题,‘关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制’,与四中全会的决定所使用的表述完全相同,所以出台‘港版国安法’其实就是把四中全会的决定转化为国家具体法律制度的落实。”

更重要的是,“港版国安法”其实是给香港特区政府与香港社会提了一个醒:香港本地的制度如果离国家安全标准越来越远,中央政府恐怕会被迫继续推进其他安全领域的国家安全立法。田飞龙表示,中央政府一直非常乐意看到香港的自治力量对国家安全的本地化保护。“如果香港自治不干活,或者抵制干活,国家安全的法治责任就只能落在中央身上了。此次立法如此,未来的制度发展逻辑亦然。”

(本文转自5月25日出版的《01周报》,原标题《意料之中的迫不得已 港版国安法终结香港“不设防”》)

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