【港版国安法】填补国安漏洞 香港才有更大政治空间

撰寫:
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在修例风波即将满一周年之际,再也没有事情比中国全国人大宣布制定“港版国安法”,更能在香港引发广泛关注和争议。今次全国“两会”上,北京将审议《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》作为一项重要议程,一经通过后,全国人大常委会将结合香港具体情况,主要针对分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动、外国干预等四类最突出的行为和活动进行立法,加入《基本法》附件三,在香港公布实施。

虽说国家安全是香港无法回避的议题,修例风波更是暴露出香港国安隐患,但由北京主动出手,不再继续坐等香港自行就《基本法》第23条立法,并非最佳选择。长期以来,香港社会讨论国家安全议题时都习惯于意识形态化,连作为宪制义务的第23条立法都常年遭到强烈抵触,遑论是北京绕开香港立法会,直接制定“港版国安法”,必然会引起反弹情绪。自5月21日晚北京宣布要制定“港版国安法”消息以来,社会上普遍存在疑虑和担忧,次日港股暴跌正说明了民间情绪。泛民各个团队均批评北京违反政治承诺,将香港“一国两制”变为“一国一制”。

坦率说,目前社会舆论尤其是泛民的反应其实很正常。多年以来,不管是出于意识形态因素,还是由于内地治理体系和治理能力不够现代,市民对内地法治和人权状况难以认同是不容回避的事实。以他们的认知来看“港版国安法”,难免担心会损失香港的法治和人权。而许多港人又缺乏国族认同,习惯于以“两制”来抗拒“一国”,未意识到“一国”与“两制”根本上是一体的,对国安议题缺乏体认。因此,站在他们的视角来看,“港版国安法”难逃压缩香港政治空间的嫌疑。

然而许多事情不能只从一方视角来看,否则可能陷入“不识庐山真面目,只缘身在此山中”困境。港人如果愿意换位思考,从北京的视角来看,会发现“港版国安法”不仅绝无可能终结“一国两制”,让香港变为“一国一制”,而且有较大可能因为填补香港国家安全漏洞,进而有效舒缓北京长久以来对香港的国安焦虑,给香港带来更大政治空间,为港人念兹在兹的重启政治体制改革提供条件和机会。

在香港已成为国安突出风险点,而香港本地又迟迟未能进行23条立法的背景下,日前召开的中国全国人大会议,将审议港版国安法作为一项重要议程。(新华社)

为何这样说?回答之前,要先认识“一国两制”下的央港关系是何种关系。虽说《基本法》赋予香港很大自主权,让香港不同于内地任何城市,但央港关系本质上还是一种央地关系,是授权和被授权关系。关于这一点,从《基本法》即可看出。《基本法》不是港人自己制定的法律,而是北京依据宪法制定的法律。《基本法》第1条、第2条、第12条既规定“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”,香港直辖于中国中央政府,又列明香港的高度自治源自全国人大授权。

抛开价值观之争不谈,从政治现实主义来看,对于授权和被授权关系下的央地关系而言,作为被授权的地方,能获得多大程度的授权,在根本上取决于地方能获得中央多少信任,能否有效回应中央的核心关切。倘若被授权的地方,能在央地关系框架下务实理性地和中央沟通,有效回应中央的核心关切,自然能获得后者的信任,进而获得更大授权,反之,如果被授权的地方迟迟不能回应中央的核心关切,损伤彼此的互信,必然会加深中央的焦虑,进而制约中央对地方的授权空间。

具体到今天的央港关系,虽然在北京授权下,《基本法》已经对北京和香港的事权进行了划分,如国防、外交专属于北京,香港有财政独立、司法终审权,但又有不少权力同时和北京、香港有关。比如,特首的产生,既要经过香港本地的选举,不论是现在的选举委员会选举还是《基本法》承诺的普选,又要获得北京的任命。这其实存在隐性张力,当香港本地选举的特首人选,不符合北京期望时,必然产生矛盾乃至宪制危机。过去多年之所以尚未出现宪制危机,是因为迄今为止,香港本地选举的特首人选,至少在维护“一国两制”上能获得北京的信任和支持。而北京之所以在香港政改议题被指保守,如2014年人大“8·31”决定连落三闸,与香港社会的普遍期望差距过大,归根结底是因为北京担心一旦完全放开,恐将选出不符期望的特首人选,酿成宪制危机,故在香港政改议题上多有顾虑。

那么,北京治港的期望或者说核心关切又是什么?按照北京长期以来的说法,简单说是“国家主权、安全、发展利益”。其中,主权、安全利益是前提条件,是为了确保香港在“一国两制”下有个安全稳定的社会环境,以追求和实现发展利益。这是北京治港核心关切,所有政策都为之服务,若既有政策或思路不能达成这一目标,那就只能改变,但不论怎么变,都肯定在“一国两制”框架下。部分港人批评北京要将香港变为变为“一国一制”,既是对香港现实和北京治港政策的意识形态化认知,又是对香港在整个国家发展大局中独特角色的无知。道理非常简单,香港“一国两制”实践事关国家的政治承诺、解决台湾问题的示范效应和国家改革开放大局,北京只会完善和发展香港“一国两制”,让香港不断发挥“两制”优势,实现自身繁荣稳定的同时,推动国家复兴大业,绝对不可能反其道而行之,自毁长城。事实上,今次北京宣布要制定“港版国安法”消息后,已经通过港澳办、中联办、港府、港区代表委员等多方向港人派发定心丸,反复解释针对的是极少数严重危害国家安全的行为,不仅不会影响港人既有合法权利、自由,反而会让港人的合法权利、自由在在安全环境下得到更好保障。5月23日,主管港澳事务的中国国务院副总理韩正接见港区政协委员时指,明白香港社会对立法有担心,但只针对少数的人,以保护香港营商环境及大多数市民日常生活,香港存在很多经济社会的深层次问题,例如房屋改革等,惟需要稳定的社会环境处理。

修例风波将香港国安漏洞暴露无遗。图为2019年11月17日,香港理工大学一幕。(AP)

北京之所以在明白香港社会有担心,绕开香港主动立法并非最佳选择的情况下还要坚持推出“港版国安法”,根源是对香港重大国家安全的深深焦虑和担忧。国安漏洞一直是横亘在央港之间的心结,严重妨碍央港互信,制约香港拓展政治空间。在领土范围内构建完整国家安全防护体系,本就是现代国家再正常不过的重大关切。对于中国这样一个在鸦片战争后经历长时间丧权辱国、内忧外患的国家来说,在国安议题上的关切,更是一件近乎政治正确的头等大事。这也是为何当年《基本法》起草时就已经专门列出23条来维护国家安全。回归23年以来,香港维护国家安全的效果,直接影响北京治港政策。回归初期,北京治港特点是整体不介入,但因为2003年50万港人示威反对23条立法,让北京感到诧异和震惊,进而开始强化治港体系,改变治港政策,比如,通过人大释法将香港政制改革程序由三部曲扩充为北京主导权更强的五部曲。后来随着香港社会反对23条立法的情绪逐渐退潮,央港互信有所增进,北京在香港政改议题上展现更大弹性,如2007年决定2017年香港普选特首,2010年在2012年香港政制改革问题上,为民主党提出的“普选区议会代表”方案大开绿灯,奠定当前香港政制的基础。但近几年来由于港独思潮不断兴起,相继发生占中运动、旺角骚乱,令北京忧虑香港国安漏洞,进而在相当程度导致北京治港政策再度发生改变,更加注重维护“一国”。去年修例风波在空前暴露香港国安漏洞后,更是让北京下定决心出手立法。

现实政治不能只有激情或意识形态,处于被授权的地方,如若不能回应北京的核心关切,老是制造悲情或情绪化地为了反对而反对,终究无助于解决问题。“港版国安法”行将出台的事实,已经清楚说明港人应该理性认识央港关系,务实看待北京的国安焦虑以及北京所拥有的力量。香港与其继续活在激情或意识形态之中,恶性循环,不如在已有条件下化被动为主动,善于“以小事大以智”,积极和北京沟通,争取在尽可能照顾香港现实的情况下,填补国安漏洞,解开央港之间的国安议题心结,增加互信,北京没有理由不展现弹性,授予香港更大政治空间。

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