修例风波一周年 北京治港政策已变

撰寫:
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在香港修例风波一周年之际,北京治港动作不断,先是中国国务院港澳办、香港中联办高调发声,以法律语言“亮剑”,后是宣布要制定“港版国安法”。为什么突然会有这些动作?这些动作对于北京治港政策意味着什么?为何相比于香港回归初期的“井水不犯河水”,近年来北京治港政策会发生如此大变化?面对陆港两地的不同,北京治港政策怎样才能在“两制”下的香港避免“好心办坏事”?《多维CN》058期(2020年06月刊)专门用封面故事文章《修例风波一周年 北京治港政策已变》来解读上述问题。鉴于篇幅缘故,现将原文分为三篇刊载,此文第一篇。

香港,这个曾令无数人艳羡、向往、憧憬,以世界金融中心闻名于世的东方之珠,未料到的是,因2019年一场修例风波,陷入半个世纪以来最大困境,在许多人眼里变得不再那么熟悉、亲切,而是愈发一言难尽,倍感忧虑。转眼之间,这场风波已过去一年,负面影响犹在。

在刚结束不久的中国全国“两会”上,北京之所以要制定“港版国安法”,既是因为香港长期拖延《基本法》第23条立法,更是因为修例风波将香港国安漏洞暴露无遗。以去年6月9日香港民间人权阵线发起大规模反对修订《逃犯条例》游行开始,修例风波正式爆发,示威活动和抗议集会络绎不绝,据估计已超过一万次。其间,激进暴力屡禁不止,警民冲突不断,催泪弹、汽油弹横飞,街头打斗频发,戾气四处蔓延,“揽炒”之说开始兴起,整个社会变得越来越陌生和令人迷茫,香港陷入“九七后最严峻的局面,‘一国两制’正受到最严峻的挑战”。

在去年11月24日香港区议会选举前后,剑拔弩张的局势一度有所缓和,示威抗争的至危时刻似乎正在过去,尤其是2020年2月新冠肺炎(COVID-19)疫情突然袭港后,示威行动大幅减少,人们本以为修例风波将画上休止符,不料,最近因为疫情逐步得到控制,修例风波临近一周年,9月立法会选举又近在眼前,加之北京治港部门中国国务院港澳办、香港中联办(简称两办)突然罕见以法律语言向泛民“亮剑”,以及“港版国安法”、《国歌法》的直接影响,以致新一波示威浪潮又在酝酿、复燃,修例风波恐将卷土重来。

回望往昔,修例风波以前的香港虽然同样有蓝黄撕裂、政治纷争和内耗,市民亦常对港府怀有不满情绪,陆港之间时有争拗,殖民地时期遗留的深层次结构性矛盾不断积累,但总体而言,大家尚能寄希望和平解决,懂得适度妥协,社会氛围相对温和理性,经济仍然向前发展,连续多年获评中国乃至亚洲最安全城市。在美国传统基金会(The Heritage Foundation)每年一度的评选中,香港更是持续二十五年荣膺全球最自由经济体的桂冠。这一称号尽管有失意识形态,在某种程度上反映出港府沉迷于自由放任资本主义,但确实说明了彼时香港的经济自由度。

图为去年修例风波期间,少数激进示威者冲击立法会大楼,破坏议事厅一幕。(AP)

未曾想到的是,一场修例风波改变了香港,撕裂、冲突和示威抗议竟几近荒谬地成为社会日常。最安全城市的排名有所跌落,香港监警会发布的调查报告显示2019年罪案数量大增,较2018年上升9.2%,全球最自由经济体的桂冠也因“持续的政治和社会动荡”被新加坡取而代之。经济发展面临衰退危机,本地生产总值(GDP)已连续三个季度收缩,不久前公布的2020年第一季度GDP按年跌8.9%,创1974年有记录以来的最大跌幅,整体经济形势比1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机时更加严峻。这虽有疫情冲击的因素,但修例风波的伤害绝对不可轻忽。

面对这一切,北京显然不会坐视不管。长期以来,北京都将保障香港长期繁荣稳定,维护“国家主权、安全、发展利益”视为最大责任。正如5月6日中国国务院港澳办发言人所言:“中央政府对维护香港特别行政区的宪制秩序负有最大责任,对维护国家安全负有最大责任,对维护香港的根本利益和香港同胞的根本福祉怀有最大关切。”既然如此,当看到香港情势日益朝向令人忧虑方向演进,北京别无选择,只能改变政策,扭转目前走势。尤其是北京矢志民族复兴,立下分两步走,到2049年实现社会主义现代化强国目标,而当前世界又恰逢百年未有之大变局,中美结构性矛盾愈发凸显,更要设法化解香港问题,不让其变为国家全面崛起路上始料不及的“政治地雷”。

去年10月4日,在香港政府宣布要立法禁止蒙面后,一些激进示威者点燃了铜锣湾地铁站一个入口。(Reuters)

今次“两会”上,北京将审议《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》作为一项重要议程,一经通过后,全国人大常委会将结合香港具体情况,针对分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动、外国干预等四类最突出的行为和活动进行立法,即“港版国安法”,加入《基本法》附件三,在香港公布实施。按照北京的说法,这是因应第23条立法在香港有被长时间搁置风险,而香港又“在维护国家安全方面实际处于世所罕见的‘不设防’状态”,“形势日趋严峻”,尤其是修例风波期间出现的高频率、持续性社会骚乱,令香港成为国安突出风险点,“中央基于香港局势做出的慎重决策”。虽说国家安全是香港无法回避的议题,但考虑到香港社会长期在此议题上缺乏体认,常年意识形态地讨论国家安全,北京今次出手是多年以来最具力度的主动出击,是修例风波后北京治港政策转变的有力证明。

治港政策转变的不止国安议题。4月上旬以来,“两办”一改往日的含蓄、低调,抓住香港修例风波相对处于低谷的时间窗口,频繁高调发声,展现了诸多不同以往之处。第一,中联办时隔二十余年重新设立新闻发言人。中联办前身的新华社香港分社曾在1987年至1998年间设有新闻发言人,在香港回归过渡期代表中方发声,后来随着香港主权移交取消了新闻发言人职位,导致长期以来中联办很少及时向香港社会传递信息,予人“不想讲、不敢讲、不会讲”的刻板印象。刚刚过去的4月和5月,中联办发言人首度亮相,配合港澳办发言人,频繁发声,敢于以法律语言“亮剑”。

第二,通过在泛民长时间拉布立法会内务委员会主席选举一事上高调表态,清楚阐释“两办”尤其是中联办的地位。针对泛民议员批评“两办”“干预香港内部事务”,“违反《基本法》第22条”等,“两办”发言人专门澄清“两办”是“中央授权专责处理香港事务的机构,不是《基本法》第22条所指的一般意义上的‘中央人民政府所属各部门’,当然有权代表中央政府,就涉及中央与特区关系事务、基本法正确实施、政治体制正常运作和社会整体利益等重大问题,行使监督权”。这一回应等于是确认“两办”对香港特区管治具有监督权,但这个监督权有适用范围,特指“涉及中央与特区关系事务、基本法正确实施、政治体制正常运作和社会整体利益等重大问题”。

第三,再次厘清了中国中央政府和香港特区政府的央地关系。“两办”发言人表示,“高度自治并非完全自治,特区享有的高度自治权,来源于中央授权”,“被授权者须对授权者负责,授权者对所授出的权力拥有监督权,这个道理不言自明”,“对于香港特别行政区自治范围内的事务,中央一般不会过问”,“但是,如果出现严重影响‘一国两制’方针和基本法全面准确实施的情况,出现损害国家和香港根本利益的情况,中央就必须过问”。

第四,改变了对待泛民阵营的策略。对于在香港政治光谱中占有重要比例的泛民,北京曾以妥协的姿态,放低身段希望能和对方沟通,还多次向泛民释放善意和弹性,但是由于近年来泛民日益激进化、民粹化和政治投机,“两办”不再通过妥协的方式求得合作,转而措辞严厉地轮番发炮,借鉴毛泽东当年“以斗争求团结则团结存,以退让求团结则团结亡”的统一战线经验,全面施压泛民。

第五,“两办”声色俱厉地批评外部势力干预香港事务,抨击少数激进政治势力和暴力示威者“想把香港拖下悬崖,不惜以砸烂香港为代价”,直指“香港的最大祸患来自于其内部,就是公然叫嚣和实施‘揽炒’的黑暴势力,这股势力居心最毒、破坏最大、为祸最烈”,严厉谴责“政治揽炒”、“经济揽炒”和“暴力揽炒”。

在“两办”主动出击下,停摆六个多月的立法会内务委员会得以按照议事规则选举出新任主席。“两办”的主动出击作风和“港版国安法”虽在香港社会引发震荡,让许多港人发现北京治港政策已然生变,其实这只是刚刚开始。可以料想,如无意外,为了扭转香港令人忧虑的局势,今后北京治港系统会积极出招。这一切早在去年中共十九届四中全会和今年初治港人事调整就已经埋下伏笔。

去年10月底,修例风波持续发酵、愈演愈烈,大量反思过去治港正反面经验教训的声音在陆港舆论场上不断流传。在此背景下召开的中共十九届四中全会聚集国家治理体系与治理能力的“第五个现代化”命题,香港问题被列为其中的重要内容,把“坚持‘一国两制’,保持香港、澳门繁荣稳定”归为中国特色社会主义制度的13个“显著优势”之一,决议文献还专门以一个章节来阐述“坚持和完善‘一国两制’制度体系”,以健全《基本法》规定的管治制度为目标,并且在未来治港需要“坚持和完善什么”、“巩固和发展什么”上提出一系列有针对性的政策主张。具体来说,一方面在需要坚持的重大制度和原则上,四中全会决定不论是篇幅还是内容,侧重点都是围绕强化“一国”,尤其是明确提出坚持“一国”是实行“两制”的前提和基础,“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”之内,“坚持以爱国者为主体的‘港人治港’”。另一方面在具体的制度建设和举措上,四中全会决定同样突出了“一国”和北京的全面管治权,明确提出要“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”,“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制、全国人大常委会对基本法的解释制度,依法行使宪法和基本法赋予中央的各项权力”,要建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制、特首对中央负责的制度、推动香港融入国家发展大局,以及对香港公职人员、青少年的宪法和基本法教育、国情教育等。其中,“建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制”就包含“港版国安法”。

紧接着,今年1月、2月,曾任青海、山西两省省委书记的骆惠宁和曾任浙江省省委书记的中国全国政协副主席夏宝龙,先后出任香港中联办主任和国务院港澳办主任。骆惠宁和澳门中联办主任傅自应,还同时兼任港澳办副主任。这一人事调整打破了过去多年治港人事布局的惯例,首次让在中国政治体系下具有丰富从政经验、属于典型政治干部的封疆大吏入主治港系统,同时又从组织层面厘清港澳办和中联办的关系,有助于“两办”协同配合,整体提升治港系统的工作效能和执行力。

如今,不论北京在国安议题上绕开香港,主动制定“港版国安法”,还是夏宝龙、骆惠宁主持的“两办”比以往更加敢于以法律语言“亮剑”,无不折射出北京治港政策、方略正在加速改变过程中。

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