港版国安法五个特别之处 北京保持自制理性

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自从不久前中国政府在全国“两会”上通过要制定“港版国安法”的决议以来,海内外舆论尤其是香港社会一直在等待法律条文主要内容出炉。许多港人都有疑虑、担忧,譬如:港版国安法通过实施后,北京派驻香港国安机构介入有多深,会否遵循香港法律;港版国安法是什么样的执法流程,是北京派驻香港国安机构主导,还是香港本地主理;港版国安法是否遵循法治原则,港人的人权会否被侵蚀。

不过,从6月20日中国官方通讯社新华社公布的港版国安法草案主要内容来看,最终出炉的港版国安法比原先外界不少人预期的有明显妥协,向港人“派定心丸”的用意十分明显。仔细通读新华社的公告,会发现港版国安法至少有五个特别之处。

其一,从港版国安法针对的四类罪行来看,今次公开的港版国安法草案主要内容比5月28日中国全国人大会议通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》要温和一些。

5月28日的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》曾明确规定:“切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为和活动以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。”而今次公开的港版国安法草案主要内容则如此写道:“对分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪四类犯罪行为的具体构成和相应的刑事责任,其他处罚规定以及效力范围,作出明确规定。区分不同情形,分别规定四类犯罪行为的刑罚。”相比于5月28日人大决议,今次措辞有两个变化,一是在谈到分裂国家罪时去掉了前缀“任何”,范围有明显收窄,二是在描述境外势力危害国家安全罪时,用“勾结”替代定义宽泛、模糊的“干预”,亦可视作一种收窄。北京收窄四类罪行,缩小打击面,其实是在试图消除港人疑虑。

不久前召开的中国全国人大会议,审核通过了要制定港版国安法的决议。(Reuters)

其二,从港版国安法执法流程来看,早前不少分析推测北京和香港会不会各自设立一套从执法、检控到审判的机构,但从今次公布的草案主要内容来看,北京将主要工作都留给香港,明确香港作为“责任主体”,最大程度依靠港府执行国安法。

港版国安法草案明确规定港府成立特首领衔、涵盖主要官员尤其是纪律部队负责人的国家安全委员会,负责“分析研判香港特别行政区维护国家安全形势,规划有关工作,制定香港特别行政区维护国家安全政策;推进香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制建设;协调香港特别行政区维护国家安全的重点工作和重大行动”,权责非常重。港人普遍关心的执法、检控和审判工作,分别由警务处配备执法力量、律政司设立专门检控部门、特首指定法官负责审判,即香港一条龙执法港版国安法。至于案件管辖权,港版国安法草案明确规定“除特定情形外,香港特别行政区对本法规定的犯罪案件行使管辖权”,意即除了极少数特定情形之外,绝大多数的案件都由港府依据港版国安法一条龙主理。鉴于香港社会普遍对内地执法体系存有疑虑,草案如此突出香港本地权责,既是为了彰显最大程度遵循和维护“一国两制”、“港人治港、高度自治”,又是为了减少港人疑虑。

其三,港版国安法草案明确规定“香港特别行政区维护国家安全应当遵循的重要法治原则”。众所周知,香港是个典型法治社会,港人普遍崇尚法治原则,习惯于从法治视角认识和解决问题。港版国安法草案注意到这点,明确表示香港“维护国家安全应当尊重和保障人权”,依法保护港人根据“基本法和《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的有关规定享有的包括言论、新闻、出版的自由,结社、集会、游行、示威的自由在内的权利和自由”。草案还兼顾香港法治精神,规定“法律没有规定为犯罪行为的,不得定罪处刑”,“任何人未经司法机关判罪之前均假定无罪”,“保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利”,“任何人已经司法程序被最终确定有罪或者宣告无罪的,不得就同一行为再予审判或者惩罚”。

从港版国安法草案主要内容来看,港府扮演的角色非常重。(HK01)

其四,港版国安法草案尊重香港原有普通法特点,明确要求“兼顾两地差异,着力处理好本法与国家有关法律、香港特别行政区本地法律的衔接、兼容和互补关系”。

其五,港版国安法草案规范了北京的角色尤其是驻港国安公署的权责。草案关于北京的角色主要体现在两处,一处是在港府主要官员组成的国家安全委员会里,设立国家安全事务顾问,由北京指派,就香港“维护国家安全委员会履行职责相关事务提供咨询意见”,另一处是北京在香港设立维护国家安全公署。驻港国安公署职责为:分析研判香港维护国家安全形势,就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议;监督、指导、协调、支持香港履行维护国家安全的职责;收集分析国家安全情报信息;依法办理危害国家安全犯罪案件。草案规定,驻港国安公署“应当严格依法履行职责,依法接受监督,不得侵害任何个人和组织的合法权益”,驻港国安公署人员“除须遵守全国性法律外,还应当遵守香港特别行政区法律”。草案还对驻港国安公署“在特定情形下的案件管辖和程序作出了明确规定”,限定“在特定情形下对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权”,也就是说绝大部分案件管辖权归香港本地执法部门,驻港国安公署只负责特定情形下极少数危害国家安全犯罪案件,而且国安公署的案件管辖和程序是有清晰规定。

当然,驻港国安公署绝非务虚的摆设,草案赋予驻港国安公署“监督、指导”香港履行维护国家安全的职责,和在特定情形下对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权,其实相当于保留少数关键权力。这说明北京对港府在履行国安职责上的能力并不完全放心。驻港国安公署保留的少数关键权力,用与不用,在根本上取决于香港国安形势,尤其是香港本地机构在应对国安问题时的处置能力和成效。

总体而言,上述五个特别之处显示北京在加速港版国安法落地的同时,也在努力保持自制理性,试图向港人情绪靠拢。这也再次说明北京制定港版国安法不是为了取消“一国两制”,而是因应香港国安漏洞,开始实施积极“一国两制”。

应该认识到,香港“一国两制”不仅事关北京的政治承诺,对解决台湾问题有示范效应,而且直接关乎整个国家改革开放大局,北京没有任何理由取消香港“一国两制”。港版国安法出台,除了北京治港政策价值观变化这一内在驱动,在某种程度上也是形势所逼,是为了解决香港回归后长期未能落地的国安问题。纵使北京要制定港版国安法,也反复承诺解释是为了维护“一国两制”,会在最大程度保护香港的权利、自由,给予“港人自治”最大程度的尊重。因应过去多年存在的治港问题,今天北京治港政策难以回到过去,许多港人熟悉的“井水不犯河水”已成历史,融合、主动、积极“一国两制”加速到来。面对如此大的方向性变化,香港社会应该建立理性认知,回归现实,除了坚守香港基本价值,也要看到过去多年存在的问题,在北京治港政策大调整和积极“一国两制”加速到来之际,积极面对,化被动为主动。

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