港版国安法正式通过 港府应从中读懂什么

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该来的还是来了。6月30日中国全国人大常委会正式表决通过“港版国安法”,加入《基本法》附件三,由港府在当地公布实施。这意味着香港社会“说不”23年的国安立法问题,终究还是以北京看到香港本地立法希望渺茫,因应2019年修例风波暴露出的国安漏洞,绕开香港立法会主动出手制定港版国安法,而得以有力解决。回看过去多年香港在国安立法问题上的拖延和今次正式出台的港版国安法,身为“港人治港”权责主体的港府,该从此过程尤其是港版国安法中读懂什么呢?

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拖延终究不能解决问题

对于港府来说,首先应该读懂或者说要反思的是,拖延、懒惰、得过且过终究不是解决问题的态度。香港国家安全问题,一直是北京治港的重大关切。当年《基本法》起草时,北京考虑到陆港差异,不宜将内地的相关法律直接引用到即将实行“两制”的香港,故订立第23条,要求和授权香港“应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为”。但未曾料到,第23条立法迟迟不能在香港社会落地,一拖就是23年,至今仍然难以看到成功立法的希望。

究其根由,固然是因为香港社会一直以来对国安议题缺乏体认,总是用意识形态眼光来看待国家安全,抗拒第23条立法,2003年还爆发50万人上街游行反对第23条立法,但港府同样难辞其咎。港府2003年推行第23条立法时,就存在手法上的不妥,未能做好沟通解释工作,缺乏把握和引领民意的能力。后来几届港府鉴于2003年立法失败,一直消极无为,拖延立法,仿佛第23条的宪制性责任已不存在。

结果,香港国安漏洞长年暴露在外,既严重妨碍央港互信,滋生北京对香港国家安全漏洞的焦虑,进而限制北京所能给予香港的政治空间,又无形助长近年来肆虐香港的分离主义,让香港成为国家安全的突出风险点。去年修例风波更是将香港国安漏洞暴露无遗,令香港陷入“九七后最严峻的局面,‘一国两制’受到最严峻的挑战”。形势所迫之下,北京不得已退而求其次,绕开香港立法会,从国家层面制订港版国安法。考虑到香港面临的国安隐患,为了确保港版国安法有效实施,北京还在香港派驻国安公署,“监督、指导”香港履行维护国家安全的职责。港版国安法还明确,国安公署在特定情形下对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权。相较而言,澳门因为己经自行完成国安立法,北京就不用派驻国安公署。这既说明香港终究无法逃避国安议题,更说明懒惰拖延、消极无为只会带来相对被动的局面。

国安权责非常重 港府应勇于吸取教训

当然,纵然面对相对被动的局面,但为了最大程度尊重和维护“一国两制”、“港人治港、高度自治”,北京还是明确香港作为“责任主体”,赋予港府非常重的权责。这其实也再次说明北京制定港版国安法的初衷绝不是一些人揣测的要将香港“一国两制”变为“一国一制”,而主要是为了因应形势,填补香港国安漏洞。

港版国安法明确规定,港府成立由特首领衔,涵盖政务司司长、财政司司长、律政司司长、保安局局长、警务处处长、警务处维护国家安全部门负责人、入境事务处处长、海关关长和行政长官办公室主任的国家安全委员会,领导香港维护国家安全的主要工作。具体的国安案件管辖,除了极少数特定情形之外,皆由港府一条龙主理,包括警务处配备执法力量、律政司设立专门检控部门、特首指定法官负责审判。

人不能两次踏进同一条河流,港府不能在国安问题上重蹈覆辙。当年《基本法》制定时,北京赋予港府自行完成第23条立法的重责,结果毫无寸进,延宕至今。现如今,北京出手制定港版国安法,还赋予港府如此重大的权责,港府是否感到惭愧?勇于吸取第23条立法失败的教训,承担起港版国安法规定的主体责任,切勿犯下同样的错误,是港府应该从港版国安法中反思或读懂的另一个道理。

北京对港府能力不完全放心

港府应从港版国安法中反思或读懂的第三点是,北京对其处置国家安全的能力不完全放心。按照港版国安法的规定,北京授权港府主要官员组成的国家安全委员会领导国安工作,将绝大多数案件的管辖权都交给了香港本地执法机构,授权香港从执法、检控到审判一条龙主理,但并非完全不管不问,而是保留了一部分权力。

一方面,在香港国家安全委员会里,港版国安法规定设立国家安全事务顾问,“由中央人民政府指派,就香港特别行政区维护国家安全委员会履行职责相关事务提供咨询意见”。虽说国家安全事务顾问的职责是“提供咨询意见”,但毕竟是北京指派,身份特殊,能在一定程度上视乎情况发挥作用。另一方面,北京派驻香港的国安公署,有权“分析研判香港特别行政区维护国家安全形势,就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议;监督、指导、协调、支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责;收集分析国家安全情报信息;依法办理危害国家安全犯罪案件”。尽管驻港国安公署的职责相对务虚,其“依法办理危害国家安全犯罪案件”被限定为特定情形下极少数危害国家安全犯罪案件,但其毕竟对香港履行维护国家安全享有“监督、指导、协调”三大权力,留下了实际应对、灵活处理的空间。

北京之所以选择留有一手,归根结底是考虑到香港落实港版国安法、维护国安工作将面临严峻挑战,尤其是对港府独自履行国安职责的能力并不完全放心。实事求是地说,北京的这一担心有事实依据。不论是港府长达23年未能推进本地国安立法,还是港府应对反修例暴力冲突捉襟见肘、疲于奔命,都说明香港高度自治的能力存在短板,港府在处置重大国安危机时明显不尽如人意。

从这个角度上来说,北京在港版国安法中保留自己的少数权力,其实是给港府提了一个醒。港府对此要有清醒认知,认清自身能力缺失危机,反思既有治理体系和治理能力的不足。要知道,“港人治港、高度自治”不是简单的政策宣示,更非一句喊一喊就能落到实处的口号,而必须建立在实实在在的治理能力的基础上。只有港府治理能力越现代化,越能应对各种挑战,“港人治港、高度自治”才越能行稳致远。

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