【港版国安法】北京全面管治权不再是“没牙的老虎”

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作为《基本法》之后最重要的涉港法案,港版国安法的开创性和特殊性不言而喻。从中既能看出北京对过去数年香港情况的“愤怒”,也能看到中南海试图努力保持“一国”与“两制”,自由与安全两种价值观的平衡。该法条出台后,有人断言“一国两制已死”,有人说这是香港繁荣稳定的压舱石,众说不休,我们又当如何解读和认识这部“港版国安法”?多维新闻记者专访了北京航空航天大学法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙。本文为系列采访第一篇(共四篇)。

系列采访第二篇:北京学者:习近平传承毛泽东 国安立法终结香港“无政府”状态

系列采访第三篇:【港版国安法】抗命歧途倒逼修法 香港反对派输在哪里

系列采访第四篇:【港版国安法】后顾之忧已解除 香港会放开普选吗

多维:港版国安法的开创性和特殊性不言而喻,从中既能看出北京对过去数年香港情况的“愤怒”,也能看到中南海试图努力保持“一国”与“两制”,自由与安全两种价值观的平衡。你怎么看待港版国安法的具体内容?

田飞龙:港版国安法是“全面管治权”法理概念的胜利。这部法律中对全面管治权最集中的体现并不在于国防、外交等那些与普通人日常生活关系没那么紧密的领域,而是直接对香港的管治体系进行制度重塑。涉及香港本地管辖的国安机构与执行人员,都是新组建、新任命的,警务处配备专门的国安执法力量,律政司也有专门的国安案件检控部门,且部门负责人的任命都需要经过驻港国安公署书面意见确认,实质上需要其认可及同意。审理国安案件的指定法官一年一任,到期换人,而且特别规定如果法官在任内有任何危害国家安全的言行,立刻终止指定法官资格。政治人物如果留下任何危害国家安全的犯罪记录,永远取消参选及出任公职的资格。

驻港国安公署与香港国家安全委员会形成了两个闭环管辖,在初始管辖分类上,如果案件归属香港本地管辖,那么从头到尾都由香港本地(国安)机构经手;如果是归驻港国安公署管辖的话,那么全部都由内地这边的司法机构执行,比如由最高检察院指定检控地,最高法指定审判,按照内地的刑事诉讼法程序来进行。

两个闭环完全没有交叉点,所有国安案件从一开始就要划分管辖归属,简单来说就是“香港本地的归香港管,超出香港范围的归国安公署管”,同时香港国家安全委员会要接受中央政府的监督和问责。这样可以避免因为陆港两地的司法制度、司法体系存在差异而导致国安案件在审理过程中发生不兼容的情况。

多维:归驻港国安公署管辖的案件,司法程序如何运作?

田飞龙:国安公署管辖的国安案件会分成两部分来进行:立案侦查在香港,检控、审判、执行在内地。为什么这么设计?因为中国刑事诉讼法没有列入基本法附件三,港版国安法授权驻港国安公署经办的案件,立案侦查部分可以在香港,因为这种案件肯定有很多犯罪证据、资料需要在香港获得。进入检控和审判程序之后,中国最高检指定的检察院与最高法指定的法院只能是中国内地检察院、内地法院,不可能中国最高法指定案件在香港高等法院审理,这在司法程序上衔接不起来。我推测中国最高检、最高法很多情况下会指定深圳或广东其他地方的检察院与法院去执行检控、诉讼程序,因为交通最方便,语言也相近。当然还是要强调,驻港国安公署经办的国安案件虽然在不同的环节涉及陆港两地,但只要案件划归国安公署管辖,就与香港本地的法律程序没有任何关系了。

“港版国安法”实施后的首个七一游行,再次爆发冲突,一名激进示威者用尖刀刺伤警员。(HK01)

多维:港版国安法刚生效,香港就发生了非法集结的“七一”游行,当天抓捕了370人,其中10人涉嫌触犯国安法。7月2日凌晨,在“七一”游行中刺伤警察的男子在离港航班上被捕。第一批案例会有怎样的结果?

田飞龙:被拘捕之后,48小时之内嫌疑人可以申请保释,但是根据港版国安法的规定,检控部门一旦决定起诉,起诉之后一般是不准予保释的,除非法官自己能提出证据来证明嫌疑人不会再次从事危害国家安全的行为。这一点与香港原来的普通法保释制度是相反的,原来是“警察抓人,法官放人”,以保释为原则,不保释为例外,现在涉及危害国家安全的案件是以保释为例外,不保释为原则。

国安法所规定的特首指派国安法官,并不是对法官的新任命,而是从已经任命、已经经过司法推荐委员会推荐的现有法官中再遴选出一部分,形成一个法官池(name list)。如果负责审理国安案件的法官在裁判的时候说了一些同样涉嫌危害国家安全的言行,那么可以肯定,这名法官不会继续出现在法官池当中。当然,审理国安案件的法官相当于是一个“兼职”,即便不审理国安案件,法官分内的其他事还得干,只是这些被特首指定的国安法官,在香港的裁判法院、区域法院、高等法院和终审法院等每一级别的法院都有,以便国安案件按香港本地刑事诉讼的规则分配到不同层级审理的时候,由指定的国安法官组成合议庭来审。不进入指定法官名单的,他可以管别的案子,但是国安案件跟他没有关系。

多维:按照港版国安法的规定,指定国安法官的任期为一年,这意味着法官池里面的流动性会比较大。

田飞龙:国安案件有特殊性,审理法官要更好地理解成文法、理解国安法的立法背景和原则,同时忠诚度要比一般案件法官更高,专业能力要求也更高,并非所有的法官都适合裁判国安案件。即便是在一年的任期内,被指定的国安法官很可能也要接受考核,来观察是不是全面准确地理解了港版国安法。

多维:舆论也在热议外籍法官是否会进入法官池。

田飞龙:香港国安法最终原则上并没有完全排除外籍法官参与,这其实是为了照顾香港普通法的司法习惯、照顾香港司法体系构成里外籍法官的地位跟角色。但是在划定法官池的时候,不一定非要选择外籍法官,香港很多外籍法官虽然具有司法专业能力,但毕竟政治忠诚难以充分信任,这个其实是合理的排除理由,事实上全世界除香港外也找不到其他任何一个国家和地区的法律体系中有外籍法官审理国安案件的例子。

只要香港特首认为目前还没有适合审理国安案件的外籍法官,完全可以等到外籍法官把香港国安法学好之后再说。所以法官池虽然原则上没有排除外籍法官,但在实际操作中可以不选,就像香港立法会,原则上可以有不超过20%的外籍议员,可你看有吗?即便有外籍法官入选,在案件排期与任务分配上也需要引入严格的回避规则,避免其陷入双重效忠义务的道德和法律困境,产生妨碍司法公正的严重利益冲突。

多维:这更多取决于特首的政治意识。

田飞龙:我觉得现任特首经过过去一年反修例风波的斗争洗礼,政治素质已经明显提高。

7月1日,中国国务院新闻办公室召开新闻发布会,就港版国安法做出说明并回答记者提问。(多维新闻)

多维:总体来看,港版国安法的出台让中国政府对香港的全面管治权不再是“没牙的老虎”,现在不光有了“牙”,在外界一些评论看来还有“张牙舞爪”的感觉。同时从法案的具体条文也能看出来北京想要做一些平衡,比如“一国”和“两制”之间的平衡,普通法和大陆法两种不同法系之间的平衡。

田飞龙:中央虽然在尽力平衡,但你提到的两组关系中,始终是“一国”与国安法各自作为主导,这是很明显的。因为北京方面认为,国安案件是属于中央的事情,《香港国安法》是全面管治权的体现,香港方面需要遵守和吸收,但是以国家主义立场为主。《香港国安法》不是一部像香港基本法那样授权高度自治的法律,而是一个以国家安全、管治权为主的国家级立法,所以它跟香港基本法的精神是不一样的。香港基本法是一个建构高度自治权的授权法,而《香港国安法》是一个确定国安领域中央全面管治权的国家法。

多维:港版国安法全文正式出台之前,有知情人士透露,新法会最大限度地照顾香港的利益,似乎传递出北京为了做好平衡而做出了某些“退让”。但法案正式出台后,感觉里面所谓的“退让”并不多。

田飞龙:你所谓的“退让”,表面上最明显的体现就是大部分国安案件由香港本地管辖。可是必须注意到,本地管辖指的并不是原来那一套香港的执法与司法机制,而是通过香港国安法重组之后,选出一批确保对中央效忠的执法人员与法官,有了重组的香港执法体系之后,由香港来承担大部分案件的管辖权。

这种做法有效分担了中央的管辖权,为什么?经办国安案件是要花钱、用人的,全都由中央来管,那工作量太大了,成本也太高了。表面上港版国安法对香港本地审理国安案件进行了授权,实际上是确定责任,就是说特区政府有维护国家安全的宪制性责任,这是写在港版国安法总则里面的。如何履行香港的宪制性责任?说白了就是香港方面既要忠诚,又要专业,又要出人、出钱、出枪,就是这个意思。香港所有新设国安机构的经费是财政司长从特区政府收入的一般款项当中列入专项予以保障,不需要立法会拨款,事后向立法会出具一份报告就行,用行政专项资金来保障国安精神。

驻港国家安全公署的费用中央财政报销。国安公署只管一些大案、要案,一般性的国安案件香港本地来审理就好了,由中央政府监督,这其实是一个非常科学,也非常有效率的制度安排,比让中央驻港机构全部包揽自己干要好的多。

而这样的制度安排你也会发现,只要是涉及国安案件,香港立法会被整个绕过了,而且如果有立法会议员涉嫌违反《香港国安法》的话,即时宣布丧失资格,都不需要到香港法院去褫夺议员资格(Disqualified,香港一般称DQ),直接在法律上DQ,由立法会主席宣布一下就行了。在《香港国安法》之下,再有议员做出像郭荣铿那样瘫痪立法会运作、阻挠《国歌法》通过的动作,一定会被即时依法DQ,因为此类行为涉嫌瘫痪特区宪制秩序,严重干扰、阻挠、破坏特区政权机关依法履行职责,有很大机会触犯国安法而引发相应的资格取消的后果。

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