香港政治体制从来不是三权分立 “抗争派”已成最大毒瘤

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香港特区政府日前宣布将原定今年9月的立法会选举推迟一年,而在此之前,港府已先行宣布取消黄之锋等12名反对派的立法会参选资格,舆论曾普遍预期港府会等到明年重新接受选举提名时才出手。根据港媒“香港01”的报道,此次被DQ(Disqualified,取消参选资格)不代表日后无法参选,只要明年避开政治红线,仍有机会一战。这显然是港版国安法施行后立竿见影的影响,提醒港人“两制”必须建立在“一国”的基础上。不过近期香港舆论场上关于港版国安法以及“香港再出发”等话题的争议,仍然显示出不同群体对于香港基本政治制度的认识存在分歧。厘清香港基本政治制度的相关概念对于解决香港深层次矛盾至关重要,为此多维新闻记者采访了中国全国港澳研究会副会长、澳门大学法学院教授骆伟建。本文为系列采访第一篇(共两篇)。

系列采访第二篇:香港重启政改有前提 邓小平为什么有先见之明

多维:你最近针对香港政治体制有发表一篇文章——《香港特区的政治体制是行政主导而非三权分立》,用来正本清源。其实关于香港的政治体制,外界一直有不少争议,最大一次争议应该是在2015年,彼时,时任中联办主任张晓明直言,香港政治体制是中央政府直辖下的行政长官为核心的“行政主导”,从来不实行“三权分立”,特区行政长官具有超然于行政、立法、司法三个机关之上的特殊法律地位,处于特区权力核心位置。张晓明此言原本并无问题,但却在舆论场引起激烈争议。

我们知道,“行政主导”一定程度上延续了港英时期的模式,为的是政治稳定和强势管治,但香港的政治现实却是政治乱局和行政弱势。从历史和现实两个维度,该怎么理解这里的“强”与“弱”?为何过去这么多年,香港的行政无法真正起到“主导”作用?

骆伟建:我个人觉得现在香港的乱局,以及行政比较弱势,没有很好的发挥主导作用,主要是四个方面的因素造成的。

第一个因素,长期以来,在香港社会中有相当一部分人,尤其包括一些法律界人士、大学里的学者,对《基本法》做了歪曲的解释,在他们的心目中始终把《基本法》所规定的政治体制曲解为一个三权分立的体制。所以可以看到,每当香港行政长官要发挥作用、行使职权的时候,都会被扣上一顶帽子,要么说他(她)侵犯了立法权,要么说他(她)影响了司法独立,长此以往也使得大多没有专业背景知识的香港居民受到影响,香港社会此类舆论或多或少会影响行政长官和特区政府发挥行政主导的作用,造成今天的局面。所以我们有必要按照《基本法》的立法原意正本清源,要全面准确地理解《基本法》的相应规定。

第二个因素,香港社会确实有一部分势力始终在做一件工作,就是架空行政主导的机制。这种架空的动作和努力不仅仅是从《基本法》是实施之后才开始,实际上当年在《基本法》公布之后,在英国管制香港最后的过渡时期,英国人就采取了很多措施,针对的就是行政主导,把原来在香港行之有效的一些规定,纷纷进行改变。

这段历史其实非常清楚——为什么(末代港督)彭定康(Christopher Patten)来了之后,中国与英国(在香港问题上)产生了很多的争议?争议的核心就是彭定康所代表的势力把行政主导赖以存在的政治基础掏空了。港英时期总督能够发挥行政主导的作用,很重要的原因在于当时香港立法局的人员结构,里面由官署议员、委任议员、民选议员三部分构成,所以政府的政策很容易得到配合。但是彭定康到香港一上任就开始搞选举,从1988年的直选,到后来把直选的范围继续扩大,造成了行政主导的社会基础被大幅削弱。这也使得香港回归以后《基本法》在落实的时候遇到了一些困难。

第三个因素,《基本法》确立的是行政主导的体制,但《基本法》(在一定意义上)只是个原则性的规定,在执行上还需要具体制度配套。我觉得香港《基本法》在实施的过程中,这些配套的制度它没有很好的跟上,也就导致了行政主导发挥的作用不够明显。

港府多年来处于实质上的弱势地位。(AP)

骆伟建:比如说,行政如何主导立法呢?在《基本法》里面实际上规定了两个非常重要的制度,一个制度是政府掌握了重大法案的专属的提案权,包括公布收支、政治体制、政府运作等三个领域的相关提案只能由政府来提出,立法会议员是不能提出的,所以在这三方面立什么法,什么时候立法,主导权应该掌握在政府手里,才能体现行政主导立法。行政主导立法的另一个重要体现是,立法会审议通过的法案不能马上生效,必须要由行政长官签署后才生效,签署之前是不具有法律效应的。所以从立法的开始到立法的完成,一头一尾都应该掌握在行政长官手里。

本来这个制度设计就是要发挥行政主导立法的作用,但在香港的实施过程中已经发生了变化,不是说《基本法》发生变化,而是行政主导被一些人的实际做法改变了。比如董建华时期特区政府就与立法会存在一个争议,到今天都没有解决,但其实按照《基本法》的原意,本不应该有这个争议。是什么争议?当特区政府提出一个法案之后,立法会议员在审议期间可以提出各种各样的意见,但是只能提出修改的意见,修改意见应该反馈给特区政府,让政府来决定要不要接纳这个意见,这才能体现《基本法》所规定的专属提案权,而不能去直接修改这个法案。假如特区政府提出法案后,可以随便按照立法会议员的意思来修改,改完以后立法会直接去表决,然后就审议通过了,特区政府在整个过程中处于对法案失控的状态,这就违背了《基本法》的规定。

香港现在就变成这个局面,回归以后的二十多年里很多法案就是这样通过的,通过的时候可能与特区政府当初的立法意图完全不是一回事了,这怎么可能做到行政么主导立法呢?如果今后在落实《基本法》的过程中对这一问题不加改变的话,那么政府的专属提案权是没有意义的。就好像一部汽车的钥匙掌握在政府手里,政府不开,这部车是动不开的,但是政府把车钥匙打着以后,方向盘在立法议员手里而不在政府手里,你说往东,他开到西,这就失去了《基本法》专属提案权规定的本意。香港现在行政主导不了立法,这是很重要的因素。

相比之下,澳门《基本法》规定的就很清楚,政府有专属提案权,同时还有审议后的提案权,立法议员可以对政府提出的法案进行审议,可以批评,也可以要求修改,但最终能不能改,要由政府来决定。如果政府不同意修改,那立法议员在审议投票的时候可以投反对票,让法案不通过,但是不能倒过来,立法议员自己改了以后,自己投赞成票通过,否则立法的方向就迷失了。同时澳门还设立了足够的配套制度,比如澳门《基本法》实施的第一天,就是1999年12月20号,就通过了关于立法会议事规则的修改,里面专门写到,专属提案的提案权,包括审议后提案权都属于澳门特区政府,这样澳门特区政府才能在立法中发挥主导作用。所以我觉得香港造成今天的局面就是因为香港《基本法》的很多规定没有配套制度,让香港《基本法》的落实出了问题。

评论普遍认为澳门的一国两制实践要比香港更成功。(Reuters)

骆伟建:第四个因素,就是香港一些反对派政治势力充分利用了立法会这个平台。行政与立法之间除了互相制约的原则,还要求互相合作。这里的“合作”是什么意思?就是不能为了反对而反对,否则整个政治体制就会瘫痪,没法运行了。现在香港的反对派就利用立法会平台频频“拉布”,为了反对而反对,这种情况下行政还怎么主导?主导不了的,特区政府提出的方针、政策、法案,都会被否定。

多维:香港《基本法》的初衷是想确立行政主导的强势地位,但是最后的结果却让行政主导落得一个弱势的局面,原因就在于你所说的四重因素。

骆伟建:对。我觉得这些都是香港亟待解决的问题,特别是后面两个因素,一个是制度配套,一个是立法会人员的组成,都是非常关键的因素,会直接会影响行政主导的效应。

为什么澳门没有出现类似的问题?包括在澳门回归前的过渡时期,中葡合作的也比较好,为什么中英在香港回归前的合作出现了很多挑战?为什么香港《基本法》设计的“直通车”、“平稳过渡”没能实现?就是因为英国违背了中英双方达成的协议,掏空了行政主导的基础,导致香港回归后的政治制度不能平稳过渡了,不能“直通车”了,变成了“另起炉灶”,而“另起炉灶”的同时也埋下了钉子,制造了困难,所以香港特区政府施政的时候有很多问题。

葡萄牙方面在离开澳门之前并没有改变澳门原有的制度,所以澳门立法会的组成结构是既有直接选举,也有委任,委任是对行政主导非常重要的配套制度安排,就是为了让行政长官在立法会中有坚定的支持者,如果立法会里面都没有行政长官的坚定支持者,怎么发挥行政主导?当然,香港以后怎么办,大家可以再来讨论,但是应该看到,澳门之所以能够践行行政主导,这项配套制度安排也是非常重要的。

多维:你在《香港特区的政治体制是行政主导而非三权分立》中提到,在“一国两制”下,特区政治体制作为一个地方性层面的制度需要与国家层面的制度衔接,处理两种权力关系:一是,中央与特区的权力关系;二是,特区的行政、立法和司法权力关系。两种权力关系中,中央与特区是领导与从属性质的关系,行政与立法、司法之间是平行的关系。香港回归23年了,这两种权力关系处理得并不令人满意。中央与特区虽然是领导与从属性质的关系,中央有全面管治权,但经常被看做是一种僭越和对香港高度自治权的干预。再看第二对关系,行政与立法和司法虽然是平行关系,而且因为行政长官以特区首长的身份通过行使权力发挥对立法和司法机关的主导作用,但现实政治中行政却有被架空的风险。

你刚刚谈到了香港如今行政无法主导立法的局面,新加坡学者郑永年也曾公开表示,就香港权力结构来说,立法方面只有不到一半的权力可以说属于行政当局,并且这一半权力还是通过“建制派”而达成。至于司法,可以说行政当局对司法完全没有权力,整个司法系统几乎仍然掌握在“隐居”起来的“港英当局”手中。即使是行政系统本身,除了特首,也仍然是从港英当局“整体”接收而来。你怎么看中央与特区,行政与立法、司法这两种权力关系在香港现实政治中的问题?

骆伟建:你提出的这个问题挺尖锐,我来试着回答。

先来说说第一对权力关系,即中央与特区。第一对权力关系实际上讲的是中央的管治权,它怎么能够在香港现有的体制内得到落实。在这个问题上,首先要澄清一些错误的认识,因为过去长期以来在香港反对派不断的曲解之下,很多人认为中央的管治权只有两个权力,一个是国防,另一个是外交,除了这两个就没有其他管治权力了,这是他们长期向香港市民灌输的一种观点,超出这两个权力的范围就会认为是干预了香港的高度自治。

2014年6月中国国务院发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书,明确提出中央政府对香港拥有“全面管治权”,曾一时间引发香港舆论的争议。(Facebook@黄碧云)

骆伟建:这样的话,中央怎么落实对香港的管治权?没得管,这是反对派长期催生出的舆论影响。所以2014年中国国务院发布的白皮书明确提出全面管治权,就是要在理论论述上把这种错误认识扭转过来,中央对香港的管治权不是说只有两个权力,既然是中国政府对香港行使主权,那就是凡属主权范围内的事务都有管辖的权力,香港的高度自治来自中央政府授权。

白皮书为全面管治权确立了一个正确的理解。我现在讲管治权实际上是分两部分,一部分是中央政府直接管的(国防与外交),另一部分中央政府虽然不直接管,但属于是授权特区政府管辖的,那么中央政府也要监督特区政府管的怎么样——高度自治绝不是想怎么干就怎么干,而是要在中央的监督下,按照授权的要求做。中央政府已经在理论上,把中央的管治权正面解释清楚了,剩下的就是坚定不移的落实。这是第一对权力关系的第一个层面的问题。

第二个层面的问题,就是要总结一国两制的经验和教训。在过去一段时间里,中央政府在行使对香港管治权的问题上确实有待加强。中共十九届四中全会关于推进国家治理体系与治理能力现代化的决议里面,强调要“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”,包括完善中央对特区行政长官和主要官员的任免制度和机制、全国人大常委会对基本法的解释制度,以及健全特区行政长官对中央政府负责的制度,这说明什么问题?说明过去做的不够,不是说没有做,但做的不够,不够才要加强、健全。中央一直有对香港的管治权,但是做的不足、不够,人家就认为中央没有权威,从这个角度来讲中央政府也有一定的责任,所以现在要加强。

现在大家已经看到变化了,比如这次港版国安法立法。国家安全立法在香港空缺了23年,为什么现在要立法?一个很重要的因素就是要加强中央的管治权,既然国家安全是整个国家的事,那中央政府有权力去管,只是过去长期以来在这方面认识的不是那么清楚,总有些犹豫。

还有一个例子,去年年底香港特区高等法院原讼庭判决《紧急情况规例条例》赋予行政长官在某些情况下制定有关规例的规定不符合基本法,并裁决《禁止蒙面规例》的主要内容不符合相称性标准,当天中国人大常委会法工委、中国国务院港澳办就发表谈话,表示香港特区法律是否符合《基本法》,只能由中国人大常委会作出判断和决定,任何其他机关都无权作出判断和决定。这种谈话是什么?谈话就是解释权,虽然它不是一个正式解释,但它先提出问题,提出问题是要干什么?就是要香港高等法院好好考虑,这不是个小问题,要先给你立个备案。有了这个谈话,到了上诉庭的时候就纠正了原讼庭的判决,这就是中央加强管治权的体现。管治权是要用的,不是写出来给人看的,用起来才有权威,不用就没有权威。

第三个层面的问题,就是要抓中央管治权的落实。现在中央政府开始用管治权了,用的过程中能不能落地?现在有些问题还没做到,需要进一步努力。澳门2012年修改澳门《基本法》附件二立法会选举产生办法,当时就是中国人大做了决定,澳门就按照人大的决定修改了立法会选举办法,然后通过,报人大备案,人大接受了备案,这就是对澳门《基本法》的落实。但是香港没有,中国人大做出香港政改“8·31”决议,通过之后落实不了。中国人大当时是行使了《基本法》的解释权、决定权,但它不落实,不落实就相当于没有结果。

港版国安法的实施就是在抓中央管治权的落实,而且这个落实很具体,如果一个法律仅仅是规定哪些是犯罪,没有程序,没有组织,最后还是落实不了,法律就等于是空的,雷声大雨点小,这不行。港版国安法就是对过往经验教训的吸取。中央政府对于管治权在反复强调三个要求,一个是任命权,一个是解释权,一个是负责制度,这三项是中央管治权能不能在香港落实的制度建设的核心。

国安法生效之后,香港街头设立了港版国安法的宣传广告牌。(HK01)

骆伟建:第二对权力关系,行政与立法、司法之间的关系,其实香港这三种权力目前都受到了挑战,我认为今后还需要把它们进一步明确化。行政与立法,除了刚才讲的特区政府有专属提案权的问题,我再讲一个例子:香港反对派从一开始就在随意扩大立法会的权力。《基本法》第六十四条,在“特区政府对立法会负责”这一句后面,用了一个冒号,使用冒号是什么意思?就是说冒号之后规定的事情,你要不折不扣的做到,不能多也不能少。所以按照条文规定,特区政府要对立法会负责的就是三件事情:一,执行立法会通过的法律;二,行政长官向立法会做行政报告;三,接受立法会意见咨询。就这三件事,写得很清楚。

但现在香港是这样做的吗?不是,反对派就要突破这个宪制,要扩大范围,反过来成了特区政府受制立法会限制了。反对派首先提出来不信任投票,不信任投票是什么意思?就是行政长官能不能当,主要官员能不能当,要由立法会来决定,就像英国一样,如果立法会不信任你,那你就下台了。这就不是行政主导了,特区政府官员的去留不是由中央政府决定,变成由立法会决定。

我觉得出现这种情况就是过去中央在落实管治权的时候不够有力,没有提出制止,将来都需要规范管治,立法会不能找理由随便扩大自己的权力,《基本法》定了行政主导就是行政主导,不能任由立法会突破《基本法》规定滥用权力。

说到行政与司法的关系,现在大家可以看到,回归前和回归后香港司法复核的情况是不一样的,回归前很少有司法复核的,为什么回归后有这么多司法复核呢?这是反对派的策略,一方面他们通过立法会阻止特区政府的决策,另外一方面把所有的政治决定都给引到司法上去,让司法来决定。但事实上,“司法独立”不等于司法什么都可以管,司法管辖权要有限度、有节制,司法只能管法律问题,政治问题司法是不能管的。

但是现在反对派就是要把政治问题全部都交给司法做决定,这个就很危险了,照这样搞下去,行政主导还怎么主导?主导不了。当你要突出行政主导地位的时候,立法和司法的权限必然会受到一定限制,这才能凸显行政主导,如果立法与司法两个权力无限扩张,行政权力必然缩小。

我认为在香港回归的二十多年来,这是值得深思和好好研究的问题。司法权力不断膨胀,如果追根溯源的话,是从1999年开始的,在1999年的一起案例中,香港终审法院甚至宣称它可以审查中国人大以及中国人大常委会的法律决议,那这个司法复核就不单是自治权了,它连中央行使的权力都要复核,你想想看这还是特区地方性的司法权吗?这个问题被中央政府直接否定,这才树立了规矩,即中国人大的解释权香港法院不许(干涉),没有商量的余地。但有一个问题没有解决,香港高等法院对特区自身的立法也好,行政也好,是不是也有无限的审查权?

这个问题一直没有完全解决,所以港版国安法里规定行政长官可以指定法官处理国安案件,又被一些人说成是“影响香港司法独立”,好像“司法独立”是不受任何限制的。但是恰恰相反,司法独立是有范围的,只能说在审理案件的过程中司法是独立的,外界不得干预,在行使这个权力之外司法是要受限制的。这些人为什么会看似自然而然地讲到这个问题呢?因为在他们的头脑中已经认定司法权是不受限制的,但凡要限制任何一点,就损害了“司法独立”。所以说港版国安法影响了香港的司法独立,这完全是胡说八道。本来这是个很清楚的问题,现在就是有人打着所谓“司法独立”的旗号,要把司法权无限扩张。这是造成今天香港行政主导不灵的很重要的原因,行政与司法的关系一定要捋顺。

港版国安法实施后,有一种声音认为国安法里的诸多规定会损害香港的“司法独立”。(AP)

骆伟建:为什么澳门这方面做的比较好?就是因为处理这些关系的时候,大家很守规矩,包括法官,严守我们通常讲的自律,用法律术语就是谦抑,法官只能解决法律问题,如果法官能解决政治问题,还要行政长官干什么?行政长官他的职位就是解决政治问题的,法官就是解决法律问题,不能张冠李戴,这两个权力在实施过程中必须要正本清源。当然,最终这两个权力应该是要互相结合,我们经常讲的全面管治权和高度自治权要有机结合,互相配合,这样才能发挥最好的制度效能。

多维:香港出现今天的乱局,特区政府有自己的问题,建制派有问题,反对派乃至香港社会也有问题,包括中央政府也有责任,就像你刚才谈到过去多年来中央政府对香港的管治权落实的不够、“井水不犯河水”的思维导致“消极一国两制”等问题。在众多的问题中,你认为主要矛盾是什么?

骆伟建:我觉得根源上在于香港的反对派,包括香港一部分市民对一国两制的认识、对中央管治权的认识不到位,这是主要矛盾。没有正确的认识,对中央不信任,他们就要破坏这个制度。行政主导靠什么?靠行政长官。中央为什么要把整个特区最重大的责任交给行政长官?这里面有个很重要的制度设计,因为特区行政长官由中央认定,如果他不负责,中央就要免他职务。但是反对派和香港一部分市民对中央缺乏信任,认为中央任命的行政长官不能100%维护香港的利益,那就什么事都干不成了。表明上针对的是行政长官,处处给行政长官设防,做了这样那样的限制,其实最终要限制的是中央。

所以我个人觉得这是一个根本性的问题,怎么能够通过国民教育,通过国家认同、身份认同,让大家认识到“一国”的必要性、中央管治权的必要性,后面的事情才会比较好做。我觉得香港在这方面现在还有很多工作要做,如果这方面做不好,必然会从抵制行政长官演变为所谓的对抗中央政府。因为不信任,过去还只是唱唱反调,现在变成了“抗争派”,要夺权了,如果真被“抗争派”夺了权,中央的管治权也好,行政主导权也好,更没法落实了。我觉得这才是根本,这个问题不解决,后面的问题就很难。

多维:这就又说到“人心回归”的老话题了。

骆伟建:对,“人心回归”的问题必须要慢慢解决。澳门为什么在这个问题上解决的比较好,就是澳门与中央建立了良好的互动、互信机制,自觉履行澳门《基本法》所规定的宪制责任。澳门完成了23条立法,香港为什么一直完不成?根本的原因就是香港社会相当一部分人对中央根本就不信任,不认为自己有责任保护国家安全。但澳门广大市民不是这么认为的,他们认为维护国家安全天经地义,自己有责任,所以能顺利完成23条立法,建立相应的国家安全委员会。

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