香港重启政改有前提 邓小平为什么有先见之明

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香港特区政府日前宣布将原定今年9月的立法会选举推迟一年,而在此之前,港府已先行宣布取消黄之锋等12名反对派的立法会参选资格,舆论曾普遍预期港府会等到明年重新接受选举提名时才出手。根据港媒“香港01”的报道,此次被DQ(Disqualified,取消参选资格)不代表日后无法参选,只要明年避开政治红线,仍有机会一战。这显然是港版国安法施行后立竿见影的影响,提醒港人“两制”必须建立在“一国”的基础上。不过近期香港舆论场上关于港版国安法以及“香港再出发”等话题的争议,仍然显示出不同群体对于香港基本政治制度的认识存在分歧。厘清香港基本政治制度的相关概念对于解决香港深层次矛盾至关重要,为此多维新闻记者采访了中国全国港澳研究会副会长、澳门大学法学院教授骆伟建。本文为系列采访第二篇(共两篇)。

系列采访第一篇:香港政治体制从来不是三权分立 “抗争派”已成最大毒瘤

多维:香港现行政治体制在相当程度上参考了“殖民地”以总督为核心的政治体制,因为这套体制当时被证明是行之有效的,是有利于保持香港的繁荣稳定的。时任香港特区基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在向中国人大所作的香港特别行政区基本法起草委员会的工作报告中指出:“香港特别行政区的政治体制,要符合‘一国两制’的原则,要从香港的法律地位和实际情况出发,以保障香港的稳定繁荣为目的。为此,必须兼顾社会各阶层的利益,有利于资本主义经济的发展;既保持原政治体制中行之有效的部分,又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。”

而港英时期的政治体制,其实也有不少争议,比如金耀基先生的“行政吸纳政治”说,刘兆佳教授的“仁慈独裁”说。从“殖民地政治体制”到“一国两制”,香港具体保持了原有体制中哪些行之有效的部分?后续的民主制度,又会如何循序渐进的发展?港人普遍关注的重启政改还有可能吗?

骆伟建:先回答你关于“行之有效”的问题。行之有效的核心,就是行政长官要有实权,这就是过去港英政府管治下的香港的一个行之有效的制度安排,整个政治制度是围绕总督安排的,总督就是实权,大家都要配合他,这样他才能对英国负责。

所以《基本法》的立法原意也是让行政长官有实权。什么是实权?首先肯定他的法律地位,行政长官的地位是独一无二的,他是特别行政区的首长,没有任何一个特区机构能跟他平起平坐,这一点一定要搞清楚,很多人总是按照三权分立的思维来理解香港的政治架构,香港不是三权分立,只有行政长官能够代表特别行政区。另外,行政长官的实权不仅仅是有崇高的地位,更重要的是他要掌握实际的权力,作为特区政府的首长行使行政实权。

行政长官这种双重的法律地位就是从原有“行之有效”的制度中保留下来的,行政长官既要对中央负责,也要对特区负责。中央政府强调依法治港,依据的就是《基本法》,那么谁来负责《基本法》在香港的实施?《基本法》规定得很清楚,行政长官负责基本法的实施,不是法院,也不是立法会。根据《基本法》的规定,立法会审议通过的法律行政长官可以否决,为什么?因为行政长官判断它不符合《基本法》,就可以不签署。行政长官为什么可以提请中国人大解释《基本法》?因为这些制度就是围绕“行政长官负责”来制定的,这个负责不是假的,相当于港英时期总督所享有的地位、责任、权力基本上被保留了,这就是行之有效。只是就像我刚才讲的,有些制度配套没有完全做好,本来按照原有制度是没问题的,但英国(在离开香港前)把很多很重要的制度基础给拆掉了,导致香港回归以后制度运作不够顺畅,以后需要的是做好配套机制,恢复“机器”原有的功能。

第二个是关于所谓民主发展的问题。我个人觉得在这个问题上一定要有个基本原则。如果把一国两制看作是一个总的制度体系、一个大环境,那么政治体制只是一国两制制度安排里面的一个子系统。不管子系统体现的制度是什么,都不能够主动违反、破坏一国两制这个总制度,否则就矛盾了。这就好比人体是一个总系统,在这个总系统里面,有消化系统、呼吸系统、心血管系统等等,都是人体里面的一部分,如果哪一个子系统跟人体的总系统发生矛盾,人就会难受,就会不舒服,哪怕科技再发达,器官可以移植,被移植的器官也一定要适应人体的总系统,否则就会有排斥反应,排斥反应严重可能会死人。

港澳办发言人依托于《基本法》给出了北京的底线:无论将来什么时候启动政改,香港的普选制度都必须符合基本法,符合全国人大常委会的有关决定。(Reuters)

骆伟建:香港特别行政区的政治制度也是一样的道理,为什么要采取某项制度,或者为什么不采取某项制度,总的要求一定是(符合)一国两制,只要不符合一国两制,这个制度就不能用。讲香港的民主制度,一定要坚持“符合一国两制”这个观点不动摇。反对派动不动喜欢鼓吹所谓的“国际标准”,其实世界上没有民主制度的国际标准,各国都是根据自己的国情行事,美国是总统制,英国是议会制,法国是半总统半议会制,都不一样,每个国家选择政治制度一定有历史的原因,也有现实的需要。

所以香港的民主发展一定要适合一国两制,而不能与之脱离、相抵触。一国两制在政治体制中最基本的要求是什么?就是邓小平讲的,港人治港,高度自治,行使高度自治权的一定是爱国爱港者,爱国爱港者组成的行政、立法、司法机关,才能够拥护、维护一国两制。如果行政、立法、司法机关里的人根本就不相信一国两制,有的不好意思公开反对就敷衍应付,还有一些就干脆公然反对,这怎么保障一国两制?所以今天再回过头来看邓小平的论述,我认为这个问题一定要高度重视了,不能再像过去那样含含糊糊。

我的看法是,一国两制应该有两条底线,一条底线就是国家安全,不能搞分裂,不能颠覆中央政府的政权。这一条底线已经由港版国安法划好,而且明确了制度与手段,纠正了长期以来香港存在的国家安全漏洞。

另一条底线就是权力掌握在谁手上。邓小平讲的很清楚,“以爱国者为主体是我们共同的前提和基础”,也就是说不是所有人都是治港人选,必须爱国爱港。然后他也讲了,在这样一个基础上,“左中右”都要照顾。但是现在香港的反对派中总有人曲解邓小平的话,认为邓小平讲“左中右”都要照顾,好像“左”就是认同国家的,“右”和“中”是可以不认同国家的,他们也可以作为管理者,这就错了。邓小平讲的是“左中右”都要有爱国爱港的基础,基础是共同的,不分“左中右”,不爱国不爱港,怎么还能管理香港?这是过去没有讲清楚的问题,我觉得现在要好好讲清楚。

我想香港不能为了民主制度发展而发展,如果爱国爱港者不能在制度中占主导,相当于把管治权拱手相让了,发展到最后反而把一国两制给葬送了。所以香港要循序渐进的发展民主制度,条件满足了再“进”,条件不成熟不能“进”,而不是说没有任何约束条件就不断的“进”,否则很容易掉到坑里面去,那还了得?

多维:香港问题有深刻的历史原因,如果要等到条件满足,就像你说的“左中右”都有了爱国爱港的基础,届时会不会距离邓小平所说的“50年不变”的大限也就不远了?

骆伟建:我个人觉得不用担心这个问题。邓小平说的一国两制50年之后的变或不变,一定有个前提条件,就是50年内一国两制要成功,成功了就不会变了。我不是说爱国者要在治港队伍中占据100%,而是说爱国者为主体。经过不断的努力,假设过了10年或者15年,香港社会的主流都认同中央政府、认同这个国家,选民也有基本正确的政治价值取向,如果能做到这么好的话,那就符合邓小平讲的一国两制在50年里是成功的,一国两制就不是50年不变了,100年也不用变。

只要一国两制取得成功,香港现行政治体制就不会发生改变。(视觉中国)

骆伟建:反过来讲,如果一国两制在50年内不成功,甚至香港出现动乱,那就不光别想50年后不变了,按照邓小平讲的,不用到50年就改了。所以“50年不变”是有条件的,不是一个绝对的概念。如果大家真的希望一国两制50年以后也不变,那就好好地把一国两制搞成功,国家的主权、安全得到保护和发展,特区社会稳定,经济繁荣,100年都可以不变。所以要循序渐进的发展香港的民主制度。

当然我们还可以继续讨论,用什么样的指标来判断一国两制的成功与否。以澳门为例的话,我觉得基本前提就是爱国爱澳者为主导,也没有说让澳门社会完全没有反对派,现在澳门立法会议员里面也有反对派,这个可以有,但是主导权还是要掌握在爱国者手中,这样民主制度就可以往前发展。

多维:你刚刚谈到了很多关于邓小平的论述,正如你在《香港特区的政治体制是行政主导而非三权分立》开头所言,香港基本法起草期间,在如何设计特区政治体制上,有一种意见主张照抄照搬西方模式的三权分立。针对这个问题,邓小平在会见香港基本法起草委员会委员时明确指出,“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套……现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜。”邓小平有关香港的论断,被认为是高瞻远瞩,前不久林郑月娥亦首次引用邓小平在1987年会见香港基本法起草委员会委员时的一段重要讲话。作为基本法起草的参与者,你怎么看邓小平当年对于香港未来政治制度的设想?为何邓小平当年会坚定认为,资本主义下的香港不能搞三权分立?

骆伟建:我们也是在不断的学习和理解中,甚至因为在实践中出了一些问题再去反思的时候,才慢慢体会到邓小平的伟大。现在我们回过头反复看他的论述,我觉得他当年提出香港不能搞三权分立主要有这么几个原因:

第一个原因,我觉得今天在研究一国两制,研究《基本法》的时候一定要强调,一国两制是中国特色的制度,这个是非常重要。现在很多香港人把一国两制等同于资本主义制度,如果完全是资本主义制度,照着西方那一套做不就完了吗?邓小平从来不这么看,邓小平讲的很清楚,他一直强调一国两制是中国首先提出来的,不是美国人提出来的,不是英国人,也不是日本人,当时还讲了也不是苏联提出来的,这是什么意思?他就是在强调一国两制是中国的特色,是中国本土化的一种制度,这是我们看待一国两制必须要明白的一个出发点。

邓小平强调一国两制是中国的特色制度,是西方没有的,既然西方没有解决一国两制的办法,那么西方那一套现成的制度就不能直接拿来用,直接拿来用不就错了吗?不就水土不服了吗?这就像中国搞社会主义革命一样,一开始照搬苏联,在中国社会就行不通,还是回到从中国实际出发,才找到了解决问题的道路。所以邓小平会反复强调一国两制的本土性。

上世纪80年代中英谈判时,邓小平(左一)就坚持香港不能三权分立。 (视觉中国)

骆伟建:所以我们今天从方法论的角度来讲,一定要先强调这一点,不强调这一点,我们就站不到理论的高度上去。一国两制是中国特色的制度,西方的制度充其量就是个借鉴,所以邓小平讲的不是照搬,而是借鉴。但是借鉴就要有前提条件,适合我的才借鉴,就像鞋一定要适合我的脚。

举个简单的例子,按照西方的民主理论,行政长官选举结果出炉就自动当选了,而《基本法》里规定行政长官选举出来后还要中央政府任命,全世界都找不到(一样)的,西方的政治理论解释不了这种制度安排。但是用一国两制就可以解释,因为香港特首选举是一场地方选举,选出的行政长官既要对香港负责,也要对中央负责,这样中央政府才能任命你,如果中央不能信任你,怎么保证你对中央负责?这就是中国特色,所以不能照搬西方的制度是有道理的。香港一些反对派整天鼓吹什么“普世价值”,什么“世界标准”,说什么行政长官选举完了就不应该再加一个中央任命,如果真那样做的话,就没有“一国”了,还搞“两制”干什么?

多维:中国政治体制最大的特色之一就是有一个强大的中央政府,这是中国的政治传统和文化所决定的。邓小平当年之所以能那么坚定的认为资本主义下的香港不能搞三权分立,可能正是着眼于香港维持的资本主义制度并不是和西方完全一致的资本主义,香港的资本主义制度在某种程度上已经是结合了中国特色的资本主义,具体到香港就是行政主导,让特首保有绝对的权力。

骆伟建:对,这就是中国特色,香港的特首选举既要考虑民意,也要考虑中央的要求,这两个结合起来就是一国两制的制度特色。这是我要讲的第一个原因。

第二个原因,邓小平一直强调做什么事情一定要从实际出发,不能脱离社会实际。港英时期的香港就采取了总督制度,邓小平讲了,香港100年来也没有搞英国、美国的制度,不是照样过的很好吗?香港的繁荣稳定不就是在当时的总督制度基础上形成的吗?为什么回归以后要照搬西方呢?邓小平的这句话实际上是从历史角度讲的,就是我们要尊重香港原有的历史,这段历史同时也是今天的现实,这是他认为香港不能搞西方的三权分立的第二个原因。

第三个原因,香港的现实仍然有这个需要。搞一国两制,中央要领导地方,怎么领导?中央政府能领导香港立法会吗?立法会的运作模式是集体决策,你不可能找一个立法会主席来对中央政府负责吧,即便你让立法会主席负责,他手中就这一票,其他议员不同意他也没办法,中央能叫他负责吗?很简单,没法负责。中央政府能不能叫法院院长就司法问题对中央负责?也不可能,法官是独立的,就只管审判。这些都是制度设计与制度结构决定的。既然立法会不能负责,法官不能负责,那总要有一个角色对中央政府负责吧,那当然就是行政长官了,行政长官是一个人组成的“机构”,这才有利于对中央政府负责,这就是行政主导的现实需要。

所以我觉得邓小平从中国特色,从香港原来的历史,从现实的需要三个方面考虑,坚定地认为香港不能采取三权分立,只能建立属于中国自己的一国两制下的政治制度,那这个制度就是行政长官主导的制度。这是我的理解。

目前香港经济正面临很大的压力与挑战。(新华社)

多维:你2019年在接受媒体访问时表示,民生改善有利于保持社会的稳定,避免爆发社会运动,影响社会的稳定,这是被20年澳门“一国两制”实践证明的一条规律。澳门特别行政区成立以来,有两次造成警民冲突的游行示威都与经济低迷,失业率高,民生困境有关。2014年至2016年出现经济波动调整时,由于民生并未受到实质影响,社会仍然处于相对稳定的状态。

虽然《港区国安法》终于落定,但香港的挑战仍然很严峻。自修例风波发生以来,多维一直在谈香港的深层次结构性矛盾,这才是化解香港困局的关键和治本所在。你怎么看《港区国安法》之后香港的全面改革?具体层面以及着力点是什么?推动全面改革面临的最大挑战是什么?澳门的经验,对香港有怎样的启示?

骆伟建:我的看法是,我们解决问题,包括提出解决问题的办法,还是要尊重实际,就是你不能够想象一个总体的方法论。

我之前讲过,澳门社会曾经的主要矛盾就是两个,一个是社会治理(治安),另一个就是经济低迷。澳门人对待回归是没有问题的,澳门人是喜迎回归,所以不存在国家认同等其它问题,就是两个主要矛盾,所以抓住这两个主要矛盾,问题很快就解决了,造就了澳门20多年来经济持续发展的局面。因为经济发展了,就有条件改善民生了,老百姓在发展中得到实际利益,反过来又巩固了澳门人对一国两制的认同,对国家的认同,对中央的信任,是先搞好了经济然后反过来巩固了政治,政治的巩固又有利于解决一些社会问题,同时促进经济发展,形成了这样一种正向的循环。

今天我们也要准确分析,香港当下的主要矛盾究竟是什么?是经济吗?经济的确存在问题,主要就是贫富差距。但这是目前香港的主要矛盾吗?

我的看法是,现在香港的主要矛盾在政治方面,政治是所有问题的根源,如果政治问题不解决,我相信香港的经济没法解决。无论是“抗争派”也好,港独派也好,反对派也好,现在是用一切政治手段阻碍香港经济的发展。很简单的一个道理,要发展经济,一定需要搞各种各样的动作,但所有与经济有关的议案最后几乎都被立法会否决了,那还怎么发展经济?大屿计划要否,港珠澳大桥大桥也想过要否,融入国内发展的大湾区规划也要否,你说怎么发展经济?现在的主要矛盾不是政府不想发展经济,不是工商界不想发展经济,是搞政治的人通过政治手段限制了香港经济的发展,那你说,政治不解决,怎么发展经济呢?

所以我个人觉得现在香港社会要先解决政治问题,解决好管治权的问题,才能集中精力搞经济,政治是解决香港问题的一个很重要的抓手,或者说一个出路。现在有人说先来解决经济,我觉得不现实——假设反对派的“揽炒”计划在立法会里面支持超过半数,你还能搞经济吗?政府所有的预算案都被否决,那特区政府还怎么搞?所以当务之急要让香港市民明白,今天你在政治上没有给爱国爱港者投一票,你就不要想改善经济、改善民生,都要“揽炒”了,怎么改善?

骆伟建认为,香港先解决了政治问题,才有可能解决经济问题。(AP)

骆伟建:现在香港已经走出第一步,即填补国家安全漏洞,这就是先解决政治问题。下一步我的看法是要解决管治权的问题,让管治权牢牢掌握在爱国爱港者手里。然后第三步才能够集中精力去解决经济问题,包括香港的经济结构调整与升级,必须充分利用国家这个坚强后盾,发挥两制的制度优势。现在反对派就是不让你用这个后盾,把什么东西都封起来,疫情来了要直接封关,还说什么所谓的“去内地化”,我不相信香港的经济发展与内地脱钩后还能持续。

如果不要讲政治,咱们就理性点,讲经济规律,讲讲经济发展的条件,难道香港不需要与内地合作吗?但是你一说合作,他就跟你讲政治,说合作了香港就被“内地化”了,香港“内地化”就是不行,就是这么一种逻辑。所以我觉得要解决好国家安全、解决好爱国爱港占主导,然后顺利解决经济发展问题才可行。

而且实事求是地讲,现在所谓的“揽炒派”,大部分都不是穷人,“揽炒”支持者里中产阶级占了多数,他经济有困难吗?没有困难。你说要解决经济问题,他有解决经济问题的强烈意愿吗?不是,他要解决他们的政治问题,他们的夺权问题,绝对不是经济问题。

所以我们一定要具体情况具体分析,不能随随便便用抽象的理论说,解决经济就解决了政治,这个理论通常来说是对的,但是在特定的条件下,恰恰可能政治是主要矛盾,那就需要抓住主要矛盾去解决。

多维:先解决政治问题,再解决经济问题,你预测解决问题的整个周期会持续多久?现在香港社会有很多担忧的声音,再加上中美之间越来越陷入全面对立,这个周期大概会持续多久才能回到澳门那样的“正循环”里去?

骆伟建:我认为首先要看中央政府解决问题的力度。我相信中央解决完国家安全、解决这一次立法会选举的问题之后,假如说问题能够顺利解决,我觉得下一步会很快启动所有的经济计划。但是如果这一次立法会选举“揽炒派”占了多数,那我想什么时候把这个问题解决了,才能开始讨论恢复经济,否则就没有可能。(记者注:“香港01”已得到可靠消息,原定于2020年9月6日的立法会选举将推迟一年举行。)

所以我觉得香港市民真的要为自己的前途好好考虑,你要为你投出的一票承担后果,如果选择错了,你的生活水平下降就不是短期的、所谓的“阵痛”了,可能就要持续一段时间,所以我觉得大家要理性考虑这个问题。30多年前邓小平就有气魄讲主权问题不容讨论,30多年后中国政府怎么可能容许有人再来谈国家主权问题?反对派想要夺取管治权,我是不相信的,我觉得他们也没有这个能力。他们现在幻想一些西方国家所谓的制裁,我觉得也不要高估了西方,如果真能制裁的话,就不是今天这样光是耍耍嘴皮子而看不到实际效果的局面了。

当然,我也不知道西方国家下一步会怎么办,但至少不会完全采取它们所号称的措施,因为那些措施对它们自身也有损害,它们伤得起吗?政治是讲现实的,香港不可能离开中国,历史已经证明了。香港曾经的繁荣离不开扮演与内地之间的中介桥梁的角色,今天中国开放了,桥梁功能肯定是降低的,那就需要融入国家发展才能让香港自身得到最大限度的发展,大家共同努力,香港好了国家就好了,国家好了香港就好了,这就是邓小平讲的共同发展,这才是出路。

邓小平讲一国两制怎么才能成功?一国两制的成功就是让各方利益都要得到满足,不可能说只有一方利益得到满足,另一方不满足,那就不叫一国两制了。今天一国两制能不能成功也要这样判断,既要让国家的利益得到满足,也要让香港的利益得到满足。有些人幻想太多,脱离实际,光顾着盘算自己的力量而忘了今天中国的国力,光顾着想象西方所谓的干预力量,这都是不现实的,我在这方面对中国充满信心,虽然也会遇到一些挑战,但这些都会过去的。

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