【香港立法会延期】议会任期是三年、四年、五年?

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新冠肺炎(COVID-19)疫情严峻,香港特区政府早前宣布押后立法会换届选举至明年9月5日,中国全国人大常委会昨日(8月11日)则决定延长现届立法会议员任期至少一年,以处理“议会真空期”,而下一届立法会任期则维持在《基本法》第69条所规定的四年。翻查《基本法》起草过程,不少草委早就立法会议员的任期和更替方式进行多次讨论——究竟应该采用三年制、四年制还是五年制,又应该沿用全换制还是轮换制?它们到底各有何利弊?当中又涉及哪些考量?这些问题,在今天看来,仍然极具现实意义。

根据基本法推广督导委员会委员李浩然编写的《香港基本法起草过程概览》,第69条先后进行八次修订,才由第一稿中的“香港特别行政区立法机关成员任期为四年”,改为“香港特别行政区立法会除第一届任期为两年外,每届任期四年”的最终版本。这期间,基本法起草委员会和基本法咨询委员会成员的讨论聚焦于两个问题:其一,议员更替应采取轮换制还是全换制?其二,立法会议员任期应为三年、四年还是五年?

立法会任期应为三年、四年还是五年?(香港01)

议员更替应采取轮换制还是全换制?

在1986年6月政治专责小组第四次会议附件《十二个政治构想》中,政治学者郑硕宇表示,香港立法机关成员的任期可以沿用当时立法局的三年制,直选可与区议会选举同时进行,功能团体选举可在直选后一个月进行。他的论据在于,三年的任期可以维持现状不变,而选举集中能够避免劳民伤财,同时避免选民对选举冷漠。

郑硕宇的观点带出了有关任期长短及委员更替背后的几个考量:是否维持现状不变,是否有利于议员履行职能,如何保证选民政治参与的热情等。其中,保证选民的参与热情与选举频率密切相关,这也涉及到立法会是采用轮换制还是全换制的问题。

所谓轮换制,是指将所有议员分为两批或以上,每期选举只重选其中一批,从而实现每期都有一部份旧的议员连任。其优点在于,能够在立法机构的运作上具有延续性,使新任议员有时间熟悉制度的同时,不影响机构运作。其缺点则在于,如果有一个较为强势的团体,则很有可能集中资源垄断所有议席。另外,如果轮换的次数太多,会造成选举过密,导致劳民伤财,并使选民失去政治参与的热情;但亦有意见认为,频密的选举反而能够使选民保持对政治的关注度。而全换制则指全体议员同时上任,同时卸任,优缺点则与轮换制相反。

立法会议员全换制与轮换制各有何利弊?(资料图片/梁鹏威摄)

议会任期应是三年、四年、还是五年?

在后续的讨论中,不少论者认为,立法会三年任期优点在于延续了立法局的运作模式,能够实行《中英联合声明》中保持现状的原则。同时,如果采用轮换制,可将议席分为三批,每年重选一次;也可分为两批,及每一年半重选一次。

四年制的优点则是,较之三年制,新任议员在熟悉整个制度运作后,能够有更多的时间参与工作发挥职能。四年制也更方便采取轮换制,可将议员分为两批,每两年轮换一次,选举频率较三年制更低。

有人提出五年任期,其优点在于能够与内地制度相衔接,方便与内地官员联络。而五年任期下,如采用轮换制则可以每两年半选举一次,一次替换一半议员,选举事务较少;也可每年替换五分之一的议员,较低的轮换幅度有利于政局安定与政策延续,但也存在选举过密的问题。

此外,1988年10月基本法咨询委员会征求意见报告中,有建议指出,香港立法会议成员任期应与香港行政长官一致,以便两者的协调与合作。而若两者任期不同,立法会议可能仍支持上一任的行政长官,新上任的行政长官或难以得到立法会议的支持。

中国全国人大常委会11日以全票通过《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定》,即延长现届立法会议员任期不少于一年,直至新一届立法会任期开始为止,而该届议员任期仍为四年。新华社11日发稿指,中国全国人大常委是为维护香港的宪制秩序和法治秩序,以确保特区政府的正常运作,而作出这个必要而适当的决定。

(本文转自香港01)

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