议员任期四年变五年 中国人大变相修《基本法》?

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中国全国人大常委会8月11日通过延长现届香港立法会议员任期不少于一年的《决定》,以处理因新肺炎疫情严峻而把立法会选举押后一年的“议会真空期”。有人质疑该《决定》与《基本法》所规定的四年一届相抵触,又指中国人大常委变相修改了《基本法》。从法律效力和位阶而言,由中国全国人大常委通过的《决定》和全国人大制订的《基本法》,究竟谁高谁低?我们又应该怎样理解两者的关系?前者是否挑战甚至修改了后者?对此,《宪法》与《基本法》专家、本身是中国全国港澳研究会副会长的澳门大学法学院教授骆伟建,作出具体解说。

撰文:罗屿

《决定》和《基本法》不宜直接比较

骆伟建开宗明义指出,《决定》和《基本法》不宜直接比较法律效力的高低,因为两者并非处于同一法律体系。他解释,《中华人民共和国宪法》将属于规范性文件的体系分为五个等级的效力——最高一级为宪法,具有最高法律效力,一切法律、行政法规、地方法规、自治条例和单行条例、规章都不得与其相抵触;其次为中国全国人民代表大会制定的基本法律,第三是中国全国人大常委会通过的法律,其后是中国国务院通过的行政法规,最后是中国国务院所属部门通过的行政规章,和省级人大指定的地方法规。在这一体系当中,不同规范性文件的法律效力高低,与负责制订的国家政权体系的地位成正比;不过,区分法律的效力等级,并非为了划定其效力等级的高低,而是为了解决当法律出现冲突的时候,应该如何选择优先适用的规范。

《决定》和《基本法》不宜直接比较法律效力的高低,因为两者并非处于同一法律体系。(香港01)

那么,中国人大常委通过的《决定》,是否等同人大常委通过的“法律”、它和中国全国人大所制订的“法律”又有什么关系?根据中华人民共和国立法制度,中国全国人民代表大会属于最高国家权力机关,可以依法制订中国主权范围内的法律文件,甚至改变其法律效力。至于中国全国人大常委,则是全国人大的常设机关,可以依法制订全国法律文件,甚至改变其法律效力。然而,由于全国人大每年只会举行一次会议,其休会期间,就由人大常委代行宪法所赋予的全国人大的部份职权,可以对全国人大所制订的法律作出一定补充性的规定。

骆伟建指出,宪法、法律也好,都是抽象性的、普遍性的行为规则;而中国人大常委的《决定》,则是根据某一具体特殊事件所采取的处理办法——例如是次香港立法会因疫情无法选举而导致议会真空,而现有《基本法》、《立法会条例》及《议事规则》等又没有适用的处理章程,故由香港政府向中国国务院提交紧急报告,再由中国国务院提请中国人大常委作出“决定”。骆伟建又强调,上述《决定》并不意味著今后立法会的任期都会变成五年一届,因为它只是在特定情况下所作出的特殊决定,并不具备一般法律的普遍性。

港大法律学院首席讲师张达明质疑,从普通法的角度看,《基本法》规定香港立法会议员任期是四年一届,中国人大常委的《决定》如同重新改写《基本法》。(香港01)

中国人大常委并非修改《基本法》

港大法律学院首席讲师张达明质疑,从普通法的角度看,《基本法》规定立法会议员任期是四年一届,中国人大常委的《决定》如同重新改写《基本法》;但如果从内地法律特色来看(具中国特色的社会主义法系),人大常委的《决定》固然有其道理,因为最高权力机构本身就是法律本身。不过,骆伟建不认同“修改基本法”一说,也不认为人大常委“为所欲为”。

骆伟建表示,中国人大常委所作的《决定》并非凭空,而且具备《宪法》和《基本法》所赋予的合法性——《宪法》规定,全国人大作为中国最高权力机关,可以对一些基本制度作出规定,例如“特别行政区”的制度,就是由全国人大通过的《基本法》而来,所以有关制度的最终决定权仍然保留在中国全国人大手中,而非香港特区的立法机关;再者,《基本法》也列明,其“解释权”虽属于中国人大常委,但“修改权”属于中国全国人大,而非人大常委。他进一步解释称,香港行政长官负责《基本法》的实施,倘若在实施的过程中遇到其职权范围内无法解决的困难,就必须按照《基本法》提请中国中央人民政府(国务院)或全国人大处理,它们再按照《宪法》和《基本法》提呈人大常委因应一些前所未见的情况,作出一些例外的补充性规定。

相对于“修改基本法”,骆伟建认为,中国人大常委的《决定》更倾向是“解释基本法”,而且具备法理基础。他说,在落实《宪法》和《基本法》的过程中,会遇到各种各样前所未料的新问题,而透过人大常委所作出的法律解释和补充规定,与被解释的文件具有同等效力;所以,中国人大常委的《决定》也可当作人大常委对《基本法》的一种解释——两者效力相同。

值得一提的是,去年底中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中,提到要坚持和完善“一国两制”的制度体系,当中包括“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制、全国人大常委对基本法的解释制度”——不少学者将这解读为“释法恒常化”。如果中国人大常委的《决定》可以视作人大常委对《基本法》的解释,可以预见,香港特区政府未来或会积极就各种新问题提请中国中央人民政府等作出相应处理。

(本文转自香港01)

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