为何香港公职人员不应拥有“双重国籍”

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前香港众志秘书长黄之锋早前在社交媒体发文,指有部份政府官员及立法会议员或持有外国国籍和居留权,质疑并非真诚效忠特区政府,点名批评工程界议员卢伟国和建测界谢伟铨;卢伟国及后回应指几年前已向英国内政部申请退籍并退回护照,黄之锋再把枪口对准选举主任,要求民政事务局局长徐英伟交代他们是否持有双重国籍。事件仍在发酵中,由“双重国籍”所衍生的本土归属感和政治忠诚度不足等疑虑,以及如何建立专属于“中国香港公民”的法律制度和身份认同,都是香港政府不可回避的问题——溯本追源,为何部份公职人员得以享有“双重国籍”?起草《基本法》时,为何会有这样的酌情处理?有关规定如今是否已经不合时宜?

《中华人民共和国国籍法》不承认“双重国籍”,但部份香港立法会议员却基于《基本法》和《立法会条例》而拥有“双重国籍”。简单而言,在不违反《基本法》第67条所规定非中国籍和双重国籍议员比例不得超过整体议员20%的情况下,《立法会条例》第37条特别豁免法律、会计、工程等12个功能组别议员拥有“双重国籍”。

《基本法》第67条订明:“香港特别行政区立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。但非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民也可以当选为香港特别行政区立法会议员,其所占比例不得超过立法会全体议员的百分之二十。”

而《立法会条例》第37条也订明,功能界别选举候选人是香港永久性居民中的中国公民,并没有在中华人民共和国以外的国家的居留权,但12个功能界别除外:法律、会计、工程、建测、地产建造、旅游、商界(第一)、工业界(第一)、金融、进出口及保险。

回归初期有不少人均持有外国护照,为顾及这种特殊情况,故因时制宜容许部份立法会议员是非中国公民或可有拥有非中国居留权。不过,翻查《香港基本法起草过程概览》关于第67条的起草过程,不难看到咨询委员和起草委员对于立法议员拥有“双重国籍”的各种忧虑,而检视香港回归23周年以来的情况,有关担忧也确实衍生出不少争论——这不得不引人深省,当年中央政府认许香港人拥有“双重国籍”的处理,是否已经不合时宜?

当年北京允许香港人拥有“双重国籍”的处理,是否已不合时宜?(香港01)

何谓“当地人”?

《中英联合声明》订明,立法机关将由选举产生及由“当地人”组成,但就对候选人资格及国籍,没有明文规定。

1987年2月28日,政制专责小组的“立法机关与立法机关的产生工作组”首次会议上,便首次出现与议员国籍的讨论。当时小组认为,立法机关成员的国籍问题却很富争论性:如“当地人”等同“永久性居民”,即中国籍居民及非中国籍居民均有被选权。小组就着非中国籍居民能否参选存有分歧:

(香港01制图)

当时主要讨论均围绕效忠及利益冲突之上。有意见认为,只有中国籍永久性居民才可参选,否则会衍生双重效忠问题,因某些国家不容许其居民向另一个国家宣誓效忠,再者如在国家安全相关议题或问题上,该非中国籍议员会因其外国国籍而造成尴尬。

另有意见认为非中国籍人士可以参选,因为香港是国际商港,有不少非中国籍人士以港为家,故应容许不同背景人士积极参与管治地方事务,增加归属感;而且香港立法机关只管理地方事务,并不影响中国在港的主权。

小组还有其他意见:如果立法机关纯属咨询性质而没有立法实权,而不像地方人大代表那样享有一定的政治地位和权力,则立法议员没有国籍限制,反之亦然;政治权利属公民权利,与国籍、效忠、国家义务有关,与一般居民、市民的权利有别。有委员认为没有必要对立法会议员作出国籍限制。

去到第12次会议,持反对意见人士再度提出实制操作的问题,强调外籍人士在特区重大事务决策上未必能将特区的命运与自身利益连在一起,而对方一旦迁离香港,亦需补选。如7照顾外籍人士的利益,可将他们划成一个界别或由选举团选出代表,进入立法会。在港以外地方有拥有居留权、但以香港为家中国公民的选举权与被选举权亦成为讨论重点。

政治权利属公民权利,与国籍、效忠、国家义务有关,与一般居民、市民的权利有别。有意见认为没有必要对立法会议员作出国籍限制。(香港01)

平稳过渡大于一切?

在1988年10月基本法咨询委员会《基本法》草案征求意见稿咨询报告中,效忠及利益冲突问题再次被提及:若在国籍问题放宽,立法机关可能由大量拥有外国国籍人士组成及控制,使中国拥有和行使香港主权一事上只有字面上的规定,而非实质保证。另有意见指可让外籍立法会议成员有列席及发言权,但无投票表决权。而针对持有外国护照的香港居民出任议员,因可随时离开香港亦会容易不顾港人利益。

到了1989年12月13至16日政治体制专题小组第17次会议,有委员提出功能团体产生的议员可由外籍人士担任;而外籍永久性居民能有选举权,是基于历史安排,如果权利被滥用,全国人民代表大会应有权普遍或个别地收回这一权利。

如何重新界定公职人员资格,或是设立“中国香港公民”身份,这些都是特区政府所不能回避。(香港01)

这时《基本法》第四稿起草,第67条雏形已定,但效忠及利益冲突问题仍然是大家对双重国籍最大的担忧。港澳办前主任姬鹏飞的《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)〉及其有关文件的说明》便对此作出解释:行政长官、行政会议成员、立法会主席、政府主要官员、终审法院和高等法院首席法官及基本法委员会香港委员需由在外国无居留权的中国籍香港永久性居民,体现国家主权及香港当地人管理香港的原则,指“只有这样才能使担任上述职务的人切实对国家,对香港特别行政区以及香港居民负起责任”,立法会议员亦有同样规定,惟照顾到香港具体情况,因此允许非中国籍的香港永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民可以当选为立法会议员。

无可否认,这个灵活处理有助香港平稳过渡,但当年的社会情况不可同日而语。当年咨委和草委对于双重国籍政治忠诚度不足的担忧亦日渐浮现——缺乏本土归属感和政治忠诚度,而事实上,为何不同公职人员的担任资格及要求未能一视同仁,这个疑问早在起草过程中提出,但迄今仍未解开。立法会议员以至其他公职人员有著分配社会资源、制定或审议政策法例的责任,如何重新界定资格,或是设立“中国香港公民”身份,这些都是特区政府所不能回避。

(本文转自香港01)

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