行政主导还是三权分立?香港保卫战背后的持久战

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导语:从修例风波到新冠肺炎疫情,香港在过去一年多的时间里,经历了前所未有的内外大变局。尤其是“港版国安法”在短短几个月落定后,来自英美等国的强力制裁接踵而至,香港内部不少悲观的声音时时涌现。香港未来向何处去?推迟一年举行的立法会选举带来了怎样的确定性和不确定性?全面管治权会否最终导向港人忧心忡忡的全面干预?中美新冷战的大背景下,香港如何扮演中国走向世界进而与资本主义国家打交道的试验场?多维新闻记者就此专访了北京大学法学院教授、博士研究生导师陈端洪。陈端洪教授主要研究领域为宪政原理,并长期关注香港问题,现任第五任全国人民代表大会常务委员会澳门特别行政区基本法委员会委员。此为访谈第二篇。

多维:提到特区政府的主导作用,就不得不谈谈香港目前的政治体制,连日来香港社会也对此有激烈争论。澳门大学骆伟建教授日前针对香港政治体制在“香港01”发表一篇文章《香港特区的政治体制是行政主导而非三权分立》以正本清源。其实关于香港的政治体制,外界一直有不少争议,最大一次争议应该是在2015年,时任中联办主任张晓明直言,香港政治体制是中央政府直辖下的行政长官为核心的“行政主导”,从来不实行“三权分立”,特区行政长官具有超然于行政、立法、司法三个机关之上的特殊法律地位,处于特区权力核心位置。张晓明此言道理上说得通,但在舆论场引起激烈争议。

2015年,时任中联办主任张晓明直言,香港政治体制是中央政府直辖下的行政长官为核心的“行政主导”,从来不实行“三权分立”,特区行政长官具有超然于行政、立法、司法三个机关之上的特殊法律地位,处于特区权力核心位置,引发各方热议。(新华社)

我们知道,“行政主导”一定程度上延续了港英时期的模式,为的是政治稳定和强势管治,但香港的政治现实是政治乱局和行政弱势。从历史和现实两个维度,该怎么理解这里的“强”与“弱”?为何过去这么多年,香港的行政无法真正起到“主导”作用?

陈端洪:制度设计上,中央的意思一直很明确,就是行政主导。香港社会习惯于讲权力分立,从判决到教科书,到一般政治话语,主流是讲权力分立。我们要注意这两套话语,一个是中央话语,一个香港话语,两个政治话语是不一样的,这是一个事实。你说行政主导延续了港英时期的模式,或者说,很大程度上借鉴了港英总督制,我觉得这两个东西没办法比。我问你,港督从哪里来的?

多维:英国女王任命的。

陈端洪:对。特首又是怎么产生的?两个是完全不同的事情,根据不一样。港督是女王派到香港管殖民地的,被殖民的港人就是“一群羊”,所以港督的心态是,我根本不是你们当地选举产生的,我只对女王负责,你们怎么制约我?但特首是当地选举产生的,需要对本地负责,重心是不一样的,这是一个区别。

再看政治制度的设计,过去是没有选举的,虽然有个立法局,但过去的立法局并不是由选举产生的,谁听我的话、谁对我有用,我就委任谁,所以也就不存在立法局来制约行政权的问题。此外,法官怎么来的?不是英国人就是原来的殖民地里搞普通法的人,法官和总督在政治认同上是一致的,不存在根本政治认同的差别。现在很多人问,为什么过去能强势起来,现在就强势不起来?不搞选举政治就没有政党,搞选举政治就一堆政党、政团,就要去面对。所以后来的行政主导为什么搞不起来?为什么行政长官没有一个是强势的?这与个人因素有关,但最根本的还是体制原因,香港这样的体制出不来政治领袖,这是由香港整个政治文化决定的。

多维:在“一国两制”下,特区政治体制作为一个地方性层面的制度需要与国家层面的制度衔接,处理两种权力关系:一是,中央与特区的权力关系;二是,特区的行政、立法和司法权力关系。两种权力关系中,中央与特区是领导与从属性质的关系,行政与立法、司法之间是平行的关系。香港回归二十三年了,这两种权力关系处理得并不令人满意。中央与特区虽然是领导与从属性质的关系,中央有全面管治权,但经常被看作是一种僭越和对香港高度自治权的干预。再看第二对关系,行政、立法和司法虽然是平行关系,而且因为行政长官以特区首长的身份通过行使权力发挥对立法和司法机关的主导作用,但现实政治中行政有被架空的风险。

郑永年曾公开表示,就香港权力结构来说,立法方面只有不到一半的权力可以说属于行政当局,并且这一半权力还是通过“建制派”而达成。行政当局对司法则完全没有权力,整个司法系统几乎仍然掌握在“隐居”起来的“港英当局”手中。即使是行政系统,除了特首,也是从港英当局“整体”接收而来。你怎么看这两种权力关系在现实政治中的问题?

陈端洪:郑永年的说法尖锐但不一定准确,比如说立法权,他说只有不到一半的权力属于行政当局,我觉得不能用一半或者不能用数字化来表达。是的,政府有提案权,行政长官有签署权。法律签署权多半是形式化的权力。你去看,不管是地区层面还是国家层面,立法过程往往吵得不可开交,可一旦立法机关通过了,有几个被否定的?提案权是实权,但能不能成为法律还是取决于立法会,2003年第23条立法也提了,“8•31”之后政改方案不是也提了吗?

多维:结果是通不过。

陈端洪:对呀。整体来看,“一国两制”的制度设计里面有很多两难,或者说存在很多悖论。当年邓小平想平稳过渡,什么叫平稳过渡?公务员系统,基本都是原班照收,跟共产党打天下重组班子能一样吗?想要平稳过渡,而且事先中英都要达成一些共识的,要通过很多“不变”的承诺给香港人定心丸。此外,香港想搞普通法,保持原有的法律不变,谁来操作?律师还是不是那些律师?法官还是不是那些法官?或者说法官的供给渠道还是不是一样的?再看金融中心的定位,当年想要保留,而且要做大做强,作为国际金融中心的香港能避免香港问题国际化吗?外国干预能避免吗?避免不了,所以是个两难,除非你不要那些好处,不然就要承担好和坏两个东西结合在一起的后果。

修例风波发生后,很多人反思说因为香港没有完成去殖民地化,回归至今,没有哪个官方文件说过要去殖民化,不管是建制派还是反对派议员,有几个把去殖民地化挂在嘴边?官方当时的说法,就是要保持原有生活方式不变,原有法律基本不变,这就意味着很难真正地去殖民地化。很多殖民化的东西,好的因素和坏的因素是结合在一起的,所以在看待“一国两制”时,需要辩证地看,不能简单化,更不能因为有些事情就把“一国两制”正面的、好的东西给抵消掉、否定掉。

多维:意思是,从一开始,在香港去殖民地化就是不现实的。

陈端洪:对,因为“一国两制”本身要保持很多“不变”,你能把这个叫作去殖民化吗?

多维:这确实是个悖论,最终形成了两套话语和逻辑,该怎么破局呢?因为香港问题的最终解决,需要依托于去殖民地化,可“一国两制”本身似乎又在维持着、合理化着殖民统治那一套。

陈端洪:其实《基本法》是给了一个底线的,也就是“第23条”,可香港一直无法完成立法,这个底线就没划成。所以香港的问题会越来越严重,后来演变成修例风波这样的局面,最终“港版国安法”推出,主要就是划清楚了底线,这个法的功劳在这里。是不是不要“一国两制”了?不是的。这个“悖论”一定要留着,为什么?因为中国是社会主义,具体实践着资本主义的香港,是中国与世界与资本主义沟通的桥梁。也就是说,在中国现行制度和体制下,在中国的领土范围内搞一个资本主义试验田,这实际上是一个非常高明的制度安排,也是好的历史机遇,这个地方不能破坏掉,“一国两制”不能破坏掉。

邓小平说五十年不变,五十年之后不需要变了,我认为不是五十年的事,而是一个长期的事情,因为中国注定要与资本主义国家共存,现在如果连香港的问题都解决不好,那以后怎么和资本主义国家打交道?所以我认为,香港是中国走向世界、跟资本主义国家打交道的一个重要试验场。

多维:中国接下来面临的核心问题,就是如何走向世界,如何跟资本主义国家打交道。

陈端洪:社会主义和资本主义“斗”了这么多年,其实是互相需要的关系,资本主义没有社会主义的对照和批判,资本主义也完蛋。同样的,中国如果没有香港也不行,这是中国的幸运。我认为,中国和苏联命运的差别,虽然有很多因素决定,但其中一个很重要的因素,便是香港。

中美之间的全方位对抗,让香港问题越来越急迫和复杂。(Reuters)

多维:苏联没有一个香港。

陈端洪:苏联资本主义怎么搞?要搞就全搞,所谓的休克疗法。中国学资本主义不需要休克疗法。一步步来。有香港搞资本主义,然后,在它边上搞个深圳作为改革试验田。

多维:虽然“港版国安法”终于落定,但香港的挑战仍然很严峻。自修例风波发生以来,我们一直在谈香港的深层次结构性矛盾,这才是化解香港困局的关键和治本所在。你怎么看“港版国安法”之后香港的全面改革?具体层面以及着力点是什么?推动全面改革面临的最大挑战是什么?

陈端洪:究竟什么是香港的深层次矛盾,有人说贫富差距,有人说住房问题,有人说是教育,有人说年轻人的上升空间和发展机遇等,到现在也没有一个统一的说法。深层次结构矛盾能解释去年的修例风波吗?我不认为深层次结构矛盾可以解释修例期间年轻人的行为。而且,深层次结构矛盾也解释不了去年的区议会选举。修例风波的本质,是国家认同的问题,并不是年轻人上不了楼,也不是贫富差距。香港有没有这些问题和深层次矛盾?肯定有,深层次矛盾每个国家和地区都不同程度会有。但香港最突出和最根本的,还是国家认同的问题,这是需要长期努力才能改善的问题。

香港的当务之急是什么?是在如此恶劣的国际环境下保住国际金融中心地位,保不住国际金融中心地位,“家”穷了,改什么都麻烦。现在很多的做法其实都是围绕着怎么保住国际金融中心地位在转,具体有哪些政策调整现在还不确定,不过有一点是肯定的,那就是一个全世界政治发展史上规律性的东西——危机集权。也就是说,大的危机肯定导致权力的集中。香港是小政府、弱政府,小政府不一定是规模小,而是管事少,比较消极,这次大危机后,特区政府必须要转向积极、能动的政府,强势起来。

多维:香港一直以来就是政治上消极干预,经济上积极不干预。接下来,香港最大的挑战会是什么?你对香港乐观吗?尤其是在中美新冷战这样的外部环境下。

陈端洪:其实这个问题完全取决于你对中国跟美国或者跟世界搞好关系是不是乐观,我个人认为中国跟美国的冲突,一直到我闭眼那一天还在,言外之意是中国在这场新冷战中还能扛得住。我说这个话并不是悲观,而是乐观,因为我相信中国还能扛得住。要是扛不住,美国很快就把你搞死了,就像一些小国一样,老老实实跟孙子一样。苏联当年为何能扛得住?关键靠的是武器,是军事力量,如果苏联当年不是军事强国,很快就会被搞掉,早就趴着了。

多维:那就不是冷战了。

陈端洪:所以中国今天靠什么?我觉得和当年的苏联不一样,中国需要靠综合的国家力量。军事上中国虽然不会随随便便就被打趴下,但确实又不像俄罗斯那么强;科技领域,有一些能力,但核心技术上还有很大短板;经济上,还是一个美元主宰的世界,可中国经济也不差;文化方面也是,这个世界的文化是西方主导,但中华文明又是唯一没有中断的文明,有着顽强的生命力。当然,最主要的,还是取决于人,取决于体制,集中力量办大事。接下来,中美之间的日子肯定不好过,但美国也没有能力轻轻松松把中国打趴下,所以就只能一直“缠斗”下去。因为疫情的关系,目前整个世界政治实际上已经是一个混沌的状态,充满不确定性。

本文转自《多维CN》061期(2020年9月刊)《对话北京大学陈端洪:香港是中国走向世界的重要试验场》。浏览更多月刊文章:【多维CN/TW频道 】

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