三权分立起争议 港府应尽快释港人疑虑

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香港高年级中学通识教科书经教育局“专业咨询服务”审阅后,在介绍香港法治上,修改“三权分立”内容。对此,教育局长杨润雄强调,香港在1997年回归前或回归后根据《基本法》的制度,都不是一个三权分立的制度,并指香港没有三权分必须清楚在教科书中说出。此话一出后,“三权分立”立刻引起社会争论。

而港人一直理解的“三权分立”是指,行政、立法及司法权力分属三个机构,各司其职且互相制衡,以特首为首的特区政府行使行政权力,立法会行使立法权,司法归特区法院。不过,特首林郑月娥并不认同这说法,并更正指三权要各司其职,互相制衡及配合,重点是这三权并非是北京分权的宪制制度,而是三权均来自北京授权。

特首林郑月娥强调三权均来自北京授权。(HK01)

林郑赞赏教育局在三权分立问题上说清楚,并指行政主导的核心是特首,而特首同时是行政机关和特区的首长,职权包括依照法定程序任免各级法院法官。因此,香港的行政、立法、司法三个机关均是要透过特首向北京负责。

对于“三权分立”的争议,各派均有不同看法。立法会前主席曾钰成指,香港回归前一直没有三权分立,而香港的行政、立法与司法机关是一直互相制衡,而司法机构判案不受干预亦写明在《基本法》中,认为立法会对港府有制衡作用,并指香港与美国的三权分立模式不同。中国全国人大常委谭耀宗同指,三权分立的说法并不准确,按《基本法》中特首是行政机关首长,而在权力分配上,特首和行政机关的分量会相对较重,但强调行政、立法及司法各司其职,特首仍需受立法机关监督及依法施政。

相反,香港大学法律学院讲座教授陈文敏指,林郑的说法是“文字游戏”,混淆北京与特区关系及三权分立,担心香港日后的司法独立会逐渐被削弱。而法律界立法会议员郭荣铿认为,香港制度一向是三权分立,即行政、司法及立法各司其职,难以理解三权分立如何变成与北京分权的宪制制度。他强调﹐三权在程序或简单行政安排上的确要配合,但重要的是在行使宪制职能时“三权”均能独立行事。

而香港三权分立一说,源于过去香港教科书一直指香港的制度属“三权分立”,而香港法院判决的判词亦一直强调行政、立法及司法机关各自有权力,互相监察。例如终审法院首席法官马道立在2014年指,《基本法》清楚订明立法、行政、司法机关三权分立的原则。对于港人对三权分立的认知,行政会议成员、新民党主席叶刘淑仪承认,很多港人误会香港有三权分立,是因教科书问题,但她强调香港没有三权分立,而司法独立及三权分立是两种不同的概念,全球亦只有美国将三权分立写入宪法。

对此,林郑指由于过往存在误解,希望今届港府能正本清源及拨乱反正,不希望再有不正确或混淆的讯息。林郑引用《基本法》第12条,香港特别行政区直辖于北京管治,而根据《基本法》第48条,特首职能是包括按程序任免各级法官,及批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议。以上均反映,三权都需透过特首向北京负责。

香港在回归前,香港确实有一定程度的司法独立,但在殖民地体制和港督制度下,均是绝对的行政主导,港督权力极为强势。当时英国政府委派管治香港的港督,他既是委任立法机关成员,亦能委任法官。故港英时期主导的是行政首长,并不是三权分立。在香港回归后,“一国两制”优化制度,并大幅提升了司法独立在政治中的制度保障,为立法机关运作给予了极大的自主权力,还以有宪制意义的《基本法》给予确认。

而三权分立的意思是,行政、立法及司法部门在日常运作中,都不受到“主权”或其他部门的干扰,在各自行使权力的过程中,还兼顾了对其他部门具备相应的监督功能。而香港作为中国下辖的地方,其权力结构是北京通过人大制定的《基本法》赋予,受制于北京,这和通常用来形容国家层面的三权分立存在明显不同。另外,更重要的是,根据《基本法》的规定,虽然香港立法会、法院的确能够制衡以特首为核心的行政部门,香港享有司法独立和终审权,立法会同样权力较大,但权力结构的重心仍然是以特首为核心的行政部门,行政主导色彩非常明显。因此,严格来说,香港政治制度应是行政主导,但这并不妨碍香港行政、立法、司法之间相互监督和制衡的关系。

事实上,早前社会亦因《基本法》第22条而引起争议,而三权分立引起争议的事件亦反映过去港府无能,没有及时及时纠正错误,让不少港人对三权分立一直存在误解。为此,港府实在应有所反思,增强对重要问题的论述和解释能力,及时向公众释除疑虑。

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