小聪明换不来三权分立

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在西方政治学中,民主自由可谓百毒不侵,由它衍生的各种概念亦神圣不可侵犯,不管在现实世界这些概念是如何实现,如何提升人类生活的价值,或者它们如何与民主自由扯上关系。最近发生的三权分立争论,主要内容是有关司法独立能否存续以及行政主导会否削弱对其监督的实效,一些人认为政府指认香港政治制度不是三权分立而是行政主导,将会让司法独立被钳制,甚至不复存在。这种论述为什么会被关注?因为大家深信没有三权分立,就不会有司法独立,用行政主导取而代之,将会让香港无法达到民主自由。这就好像以往不少人认为选举制、自由经济是任何社会发展的前提,富裕生活在这种制度里才有可能实现。这种狭隘观念今天已经没有多少人相信。

记忆的模糊容易让人颠倒黑白,在三权分立的争论中,一些人还在暗示,回归之前香港就是三权分立,《基本法》虽然没有明言,但其条文也是分述各个体系的权力,所以三权分立是当然的理解。香港政府想几句话改变“事实”,他们绝不接受。回归之前的香港确实有高度的司法独立,然而,将当时香港的制度视作三权分立就真是笑话。可是,恐怕依然有人迷信于英国人的政治情操,认为港督虽然拥有极大的专制权力,但当时的香港也可以做到三权分立。他们连英国本身政治制度并非三权分立的事实或许也想像不到。

想像被当现实 政府责无旁贷

香港在回归前就不是三权分立,回归后也不是。不加思索就在教科书内任意加上香港是三权分立的内容,是将想像当作事实,让人看到轻浮的学术水准。政府无能,没有及时纠正,这是官员们的错,但香港政府犯错的本事层出不穷,见怪不怪。香港在回归前是完全的行政主导,是殖民地体制和港督说了算的专政制度,估计多想几秒钟的人都能分辨出。回归后,“一国两制”极大地优化了这个制度,大幅提升了司法独立在政治中的制度保障,为立法机关运作给予极大自主权力,还用宪制意义的《基本法》予以确认,客观上提升了香港政治制度的权力分立内涵。分立的意思是,三个部门的日常运作中都不受到“主权”或其他部门的干扰,在各自行使权力的过程中还兼顾了对其他部门应有的监督功能。

由于西方政治学的偏执,一般都认为行政部门最容易腐败以及是滥用权力的部门,大家都深信司法和立法机关的监督权力必然指向行政机关。这种将监督与制约权力纯粹指向行政体系的说法不能算错,但与政治体制相互制衡的设计原意并非完全一致,更与权力分立的精神稍有偏差。按照政治学理论,分立是指不受其他政治部门干预,不受干预才能保证监督权力的运用。监督权力并非各个部门的唯一工作,而是在承担自己工作的过程中,同时发挥监督作用。立法机关主要工作是立法,在立法过程中,同时对行政机关的立法建议进行审查,实现监督。如果立法机关发现行政体系工作出现偏差或不符合社会整体利益,它有责任提出并要求纠正。因此,权力分立让各部门专责完成自己份内的工作,不只是为了监督,还要避免受到干预。

2019年12月17日,英国首相约翰逊在下议院发表讲话。(AP)

以英国为例,它是议会制政治结构,行政部门的权力完全来自议会,要筹组政府,首先要控制议会,失去了议会控制权,政府就要倒台,司法体系人员亦是通过议会确认和委任。然而,英国法院却在现实中完全符合司法独立原则。英国首相约翰逊(Boris Johnson)去年下半年为了阻碍国会辩论脱欧方案而要求延长国会休假,结果被告上法院。英国最高法院的判决认为国会代表主权,首相没有权力拒绝国会用足够时间辩论,必须重开国会。这次判决让不少人突然认识到英国不是三权分立,行政部门从属议会,但法院依然行使独立权力。英国的议会、司法体系和行政机关并不是分立,法院却可以独立运作,并对行政和立法机关行使监督权力,这就说明“分立”不是司法独立的前提,亦证明就算香港的制度设计并非三权分立,也不会得出司法无法独立或议会无法监督行政机关的结论。如果过去几十年,不论是回归前或后,香港都没有三权分立的制度设计,却被全世界认同是司法独立,今天港府说明香港并非三权分立制度,为什么又会影响司法独立的事实?

行政主导下的权力分立

然而,英国的案例还提出了一个有趣议题,法院认为英国国会代表主权,而一般人都会认为主权通常归属于行政机关。其实这又是一次误会。大家都知道英国是君主立宪制,但它只能解释宪制的历史渊源,英国君主毫无实权,连象征作用都无从说起。英国君主表面上邀请执政党领袖筹组政府,但由于君主在执行任务时只能够对执政党发出邀请,因此,某政党赢得国会绝大多数议席,控制了议会,也就自然是被邀请筹组政府的对象。这就确立了英国的主权属于国会的事实,英国的君主只能算是主权安排的代言人。

在殖民地的香港,情况刚好相反。英国作为宗主国,有权委派管治香港的港督,他负责委任立法机关成员,同时委任法官,因此,港英时期的议会完全从属于行政首长,说不上什么三权分立。回归之后,议会成员由选举产生,行政长官的权力虽然发生变化,但却没有实质上改变“行政主导”的政治体制。这除了是中国在重新行使香港主权之后的政治选择,更重要就是主权很难在一个非行政主导的从属政治单元中有效确立。这就产生了近年经常被提及的特首既是香港行政机关首长,同时是香港权力的总负责人,既是要向香港人负责,亦要向中央政府负责的吊诡安排。

2020年6月4日,香港立法会开会讨论《国歌条例草案》。(Reuters)

主权是一个重要概念,但香港人一般不去争论它,认为香港的主权从属早有定论。主权谁属是明确的,但如何在香港体现主权,而且是根据港人治港、高度自治原则而存在,以及它如何实现授权,授权的对象是谁,却是一个重要的制度设计。香港的权力结构是中央政府通过人大制定的《基本法》说明。在争议三权分立过程中,除了司法独立的忧虑之外,香港是否行政主导的争论亦同样不少。根据《基本法》,行政部门无法干预司法和立法部门的日常工作,更没有立法和司法机关从属于行政部门的设计,就算是中央政府或香港政府今天亦没有如此认定,只是说香港政治体制是“行政主导”。不认同香港是行政主导的意见认为,《基本法》没有这种说法,而这种说法会挑战立法与司法权力的独立性,既然《基本法》将立法和司法权力用独立条文处理,至少证明对立法和司法部门而言,行政权力对它们并不适用。

这其实是内地和香港的政治习惯差异在论述过程中引申的认知冲突。什么是“主导”?如果行政部门不同意提出议案,立法机构无从进行涉及政府政策的立法;如果行政部门不对某些人提出检控,法院接近无刑事案件可审,或许这就是对“主导”最简单粗暴的描述。当然,它还有不少其他内容,如紧急法可以让行政长官直接立法,行政长官任命大部分法官是必须程序,而在提请人大常委会解释《基本法》一事上,他/她还可以随时按照自己意志直接经由国务院寻求释法,如1999年就居留权问题解释《基本法》第22、24条, 2004年就普选问题解释《基本法》附件一、二相关内容,不像法院那样受限于《基本法》相关案件及作出终局判决前的时机。有了“主导”的身份,是否行政长官就不受任何约束?当然不是。它必须遵守法院的判决,立法机关制定的法律必然有效应用到所有行政部门,甚至可以否决政府的财政预算案,这就说明监督权力并不会因为是行政主导而不再存在,如果有人认为应该用权力分立来标签这种制度,那就只能说它是“行政主导”下的“权力分立”。

2020年1月13日,香港终审法院首席法官马道立(中)出席香港法律年开幕仪式。(AFP)

学术争论解答不了政治

政治议题从来都不能通过理论的争辩而获得完美答案,所以它是政治。政治最大的困惑就是任何人都可以制造议题,而政治争论很多时候无法获得简单答案。三权分立作为学术争论议题可以帮助学生了解各种制度的差异和结构冲突,以及了解不同社会对不同权力设计差异的认知和共识。但将政治制度简单用是否三权分立作为理解的手段,显然是庸人自扰。我们想确认香港是否有司法独立,除了从制度设计去审视,更重要是通过每日发生的司法审讯过程去评价。如果我们要知道香港是否有行政主导的实质,关键是从政府具体工作和权力应用的各个环节去判断。香港是从属中国的地方政权,如果没有主权为其提供权力,它根本无法运作,所以在审视香港的行政权力时,必须认定中央政府对香港授权的对象是香港政府,而不是其他部门。既然如此,我们又如何可以忽略这部分权力在“行政主导”内的意义,如何可以将香港行政机关的权力性质与立法和司法机关直接对等起来,随意构筑三权分立的制度想像?

香港政治论述的混乱由来已久,不论是中联办在香港的身份是否归《基本法》22条管辖,人大常委为什么可以有权“随意”释法,还是《基本法》23条对国安立法的要求可否永远拖延,人大有否权力将立法会任期通过“决定”将四年改变为五年。这些或许都是宪制上的重要安排,但如果大家要求人大将作为宪制意义的《基本法》修改为一部可以清晰指引香港普通法执行的法典,它是否符合港人治港、高度自治的“一国两制”初心?有时候我会感到疑惑,一些法律界人士不断提出各种政治想像,到底是想用口水模糊讨论,认为可以借此扩宽香港的政治空间,还是想中央政府在回应过程中收窄港人治港的范围?当我们以为自己非常聪明,或许也要思考对方是否真的如你想像般愚蠢,而且,在权力面前,小聪明并不会有多少用处。

(本文转自香港01)

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