刘兆佳:香港特区政治体制乃“行政主导”而非“三权分立”

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2019年7月1日,反修例风波下,成千上万的抗议者涌上香港街头,好斗的抗议者还试图闯入香港立法会。 (AP )

尽管香港回归已经23年,但有关香港政治体制的本质的争议却从未停息。反对派人士企图借助“文字游戏”去塑造香港人特别是年轻人对香港的政治体制的认知,他们的政治意图其实很明显,那就是要贬低中央和行政长官的宪制地位和削弱其权力,让中央、行政长官和特区政府受到比基本法规定的更大的政治掣肘和制约,更让行政长官缺乏足够的能力去履行对中央的责任,特别是在维护国家主权和安全、全面和准确实践“一国两制”、切实贯彻基本法、果断制定和推行重要的公共政策等事务上。因此,在香港社会明确和稳固香港特区政治体制乃“行政主导”而非“三权分立”体制的认识,消除反对派的“另类诠释”在社会上的不良影响,乃当前刻不容缓的任务。

尽管香港回归已经23年,但有关香港政治体制的本质的争议却从未停息。这个现象反映了中央对“一国两制”的权威诠释和香港反对派对“一国两制”的“另类诠释”的交锋从未间断。近日关于香港的政治体制是“行政主导”体制还是“三权分立”体制再一次引发争论,反映了反对派迄今尚未愿意接受中央对香港的政治体制的本质的论断。

实际上,真正要认识香港的政治体制的本质,只要认真看看中央在基本法内对行政机关、立法会和司法机关之间在权力和职能上的配置,就已经再清楚不过了,根本无须在文字上纠缠。不过,反对派人士企图借助“文字游戏”去塑造香港人特别是年轻人对香港的政治体制的认知,尤其在中央与特区关系、行政与立法关系和行政与司法关系等重大问题上。他们的政治意图其实很明显,那就是要贬低中央和行政长官的宪制地位和削弱其权力,同时要提升立法会和司法机关的宪制地位和权力。这样做的目的是要让中央、行政长官和特区政府受到比基本法规定的更大的政治掣肘和制约,更让行政长官缺乏足够的能力去履行对中央的责任,特别是在维护国家主权和安全、全面和准确实践“一国两制”、切实贯彻基本法、果断制定和推行重要的公共政策等事务上。

因此,厘清香港的政治体制的本质,在香港形成对香港的政治体制的共识,毫无疑问关系到“一国两制”能否在香港行稳致远以及能否同时维护好国家和香港的根本利益。

针对三权分立的讨论,香港特首林郑月娥回应称,炒作该话题是居心叵测。图为2020年7月1日,在香港回归一周年升旗仪式结束后,林郑月娥与骆惠宁(左一)祝酒。(AFP)

香港的政治体制在回归前和回归后都可以描述为“行政主导”政治体制

要准确和全面认识香港特区的政治体制的本质,我们不能简单从抽象的政治理念或法律原则出发,更不能从一些简单的政治词语或口号去理解。我们必须充分考虑香港乃中国的一部分这个客观事实、中央对香港的“一国两制”方针的主要目标、香港的高度自治权力来自中央授予和香港的历史背景等因素,并以之为依据来认识香港的政治体制背后的设计原意。从政治学的角度看,香港的政治体制无论是在殖民统治时期或是在回归后都可以描述为“行政主导”政治体制,原因是行政长官和香港总督都拥有庞大的制定法律、制定和执行政策、人事任免和财政调配的权力。立法机关的权力相对少很多,而司法机关则只有在诉讼出现时才有机会发挥一些“制衡”行政机关的作用。从另外一个角度看,纵使三个权力(行政、立法和司法)在回归前和回归后都存在,但行政权力一直独大则是不争的事实。事实上,在“殖民地”时期乃至今天,从来没有人把“殖民地”的总督专权制描绘为“三权分立”制度。

虽然绝大部分现代国家的政治体制中都设有行政、立法和司法三个机关,但真正能实现法国思想家孟德斯鸠(Montesquieu)的“三权分立”(separation of powers)思想的则恐怕只有美国。参照美国的情况,要达到真正的“三权分立”,行政、立法和司法机关三者不单要享有均等的宪制地位、权力和职能,而且各自行使一些其他机关的权力和职能。换句话说,这三个机关的权力既分离,又交叉重叠。比如说,美国总统除了拥有制定政策和任命官员的权力外,也拥有立法权力和提名法官的权力。美国国会除了立法权力外,也拥有权力自行提出政策和财政预算,以及确认法官任命的权力。美国的法院除了拥有独立的审判权外,更可以通过违宪审查和司法复核程序决定法律和公共政策的内容与存废。不过,即便在美国,如果一个政党同时掌控总统和国会两院,而大部分最高法院法官又是该党的成员或认同其政治立场,则美国的“三权分立”制度也是名存实亡。在其他实行总统制的国家,虽然一般而言是行政独大,也只能称之为“行政主导”而非“三权分立”政体。至于英国和其他实行议会制的国家,由于政府由议会内的多数党和多党执政联盟所领导,实际上行政机关和立法机关融为一体,立法机关不具备制衡行政机关的能力,因此虽然理论上三权并存,但却非“三权分立”。

所以,尽管美国、英国和不少受英美政治传统影响的国家都使用普通法(common law),都设有行政、立法和司法机关,但只有美国的政治体制才符合政治学对“三权分立”的要求。所以,“三权分立”与普通法没有必然的关系,而世界上其他实行议会制度的国家也难言是“三权分立”的政治体制。回归前,在起草香港基本法的过程中,“一国两制”的总设计师邓小平先生断然反对香港特区实行“三权分立”的政治体制。1987年4月16日,当基本法尚在起草之际,邓小平先生对回归后香港的政治体制作出这样的指示:“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度,这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜。”

邓小平先生眼中的“三权分立”,肯定是美国那种行政机关受到立法机关和司法机关强大制衡的“三权分立”。邓小平先生之所以反对“三权分立”,有几个重要原因。其一是中国的政治传统和文化着重“中央集权”,认为权力分散不利政治稳定、强势管治和行政效率。其二是香港的原有政治体制总体上对于香港的管治,对于维持社会稳定和经济发展是行之有效的,而保持香港回归后的长期繁荣稳定是中国重大战略,因此设计香港特区的政治体制在相当程度上参考了当时港英在香港实行殖民统治的政制,即以港督为核心的行政主导政治体制,这样做也符合“一国两制”方针要保持香港原有的资本主义制度和生活方式“五十年不变”的基本原则。

其三(也是最重要的原因)是全面和准确实施“一国两制”的根本需要。在“一国两制”下,虽然中央拥有对香港的主权和由此而来的“全面管治权”,但绝大部分管治香港的权力却在“港人治港”和高度自治的政策下授予了香港人。然而,当中央主动“交出”了绝大部分管治香港的权力后,考虑到不少香港人仍然怀有反共反中情绪,而外部势力也必然会干预香港事务,香港在回归后能否全面准确贯彻落实“一国两制”方针政策,显然是中央极为关注和担忧的问题。毕竟,“一国两制”的成败不单关系到香港的利益,也关系到国家的安全和利益,而中央对“一国两制”的成败更负有最终的和不可推卸的责任。因此,实行以行政长官为核心的行政主导政治体制,通过由中央任命并对中央负责的行政长官严格按照宪法、基本法以及香港本地法律对香港进行有效管治,便成为确保“一国两制”按照中央的蓝图在香港落实的重要机制。

中央授予香港行政长官比立法机关和司法机关高得多的宪制地位和权力

为了让以行政长官为核心的行政主导能够成为有效“机制”,中央在授权香港特区实行高度自治和设计香港特区的政治体制时,刻意授予行政长官比立法机关和司法机关高得多的宪制地位和权力。首先,行政长官由中央任命,其宪制地位比非由中央任命的立法和司法机关高得多。其次,行政长官除了是行政机关的首长外,更是香港特区的首长。基本法第43条规定,“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长,代表香港特别行政区”。

其四,基本法第48条第(二)款规定行政长官“负责执行本法”,也就是说,行政长官相比于立法会和司法机关有根本和最终责任确保“一国两制”在香港的全面和准确落实。如果行政长官认为立法会或司法机关做了一些违反基本法的事情,他/她有责任予以纠正,包括提出司法诉讼或通过中央政府提请全国人大常委会解释基本法或作出决定。第四,行政长官不但要对香港特区负责,更要对中央人民政府负责。可以说,行政长官在两制之间和在中央与特区之间的“枢纽”角色确定了其宪制和政治地位的优越性,而行政长官能否切实履职也关系到中央与特区之间能否建立良好和互信的关系,更关乎到“一国两制”的成败得失。

同样地,如前所述,在管治香港的过程中,行政长官的权力和职责比立法机关和司法机关大得多。行政长官享有庞大的制定政策、向中央提名主要官员和任命法官、广泛的立法创议和垄断性的财政调配等权力。当然,为了推进香港的民主发展、赋予和保障香港同胞享有港英殖民统治的一百多年中从未被给予的民主权利,香港基本法明确作出了香港发展民主的一系列重要规定,特别是行政长官由选举产生,立法机关获得实质的否决权力,而司法机关则被赋予独立、不受干扰的审判权力以及终审权等。

所以,香港特区的行政长官的宪制地位和权力虽然显赫,但完全不同于港英殖民统治时期的港督(如港督为全权代表,兼任香港三军司令,主持行政局和立法局,任命两局议员,并对所有议案具有“最终否决权”,等等)。然而,香港特区的政治体制的“行政主导”本质却没有因为上述改动而出现根本性的变化。

2017年,在香港回归祖国20周年之际,中央人民政府驻香港联络办公室主任张晓明在港接受新华社记者采访,畅谈香港回归20年“一国两制”实践取得的巨大成功。(新华社)

值得一提的是,在2015年,时任中联办主任张晓明形容香港特区的政治体制是一个“以行政长官为核心的行政主导、但又有着立法制衡与配合、及司法独立的政治体制”。张晓明的说法不但代表中央的立场,也与“一国两制”和基本法的主旨相切合。不过,他形容行政长官的地位“超然”于行政、立法和司法之上,引起了一些反对派人士的攻击,部分攻击来自对香港的政治体制的不了解,部分则是为了挑起政治斗争的恶意扭曲。基本法既然已经对行政、立法和司法各自的权力有清楚规定,则那些认为“超然”指行政长官不受立法和司法制衡,甚至凌驾于法律之上,而立法和司法必须听命于行政长官甚至中国共产党的批评便是恶意的无的放矢。从“一国两制”的目的和基本法的立法原意看,“超然”实际上是指行政长官不能只从行政机关的角度和利益思考和办事,必须怀有面向香港和国家的“全域观”,而只有具备如此胸怀的行政长官才能够不负国家和中央的重托,让“一国两制”好好地为国家和香港的福祉效劳。

抬高司法机关和立法会的地位和权力成为反对派夺取更大权力的“谋略”

必须承认,香港有部分人特别是反对派人士和一些“法律翘楚”不接受中央对香港特区的政治体制的本质的理解,不承认香港的政治体制为“行政主导”,反而断言其为由来已久的“三权分立”体制。他们希望行政长官与立法和司法机关“平起平坐”,地位均等,因此不断企图扩大立法会和司法机关的权力,把行政机关置于立法会和司法机关的强大制衡之下。尽管这些希望没有在基本法中得到体现,但这些人却显然企图通过对基本法的一些条文的曲解来达到其限制中央对香港的“全面管治权”、削弱行政长官对中央负责的能力、贬低行政长官的宪制地位和权力、提升司法机关和立法会的宪制地位和权力的意图。这些反对派人士虽然得不到中央的信任,也不能掌控香港特区的政权,不过他们既然认为他们的诉求和立场会得到司法机关的同情和关顾,而他们在立法会内又拥有自己的代表,因此抬高司法机关和立法会的地位和权力,并同时压低行政机关的地位和权力便成为他们夺取更大权力的“战略”。在这种“战略”下,他们长期在香港社会大力宣扬和推广他们对基本法的扭曲解释来制约中央和香港特区政府,从而让立法会和司法机关有更大的政治能量来掣肘行政机关。

就立法会来说,反对派人士的具体的目的是要求行政机关“全面”对立法会负责,而非基本法第64条所讲的有限负责。基本法第64条规定:“香港特别行政区政府必须遵守法律,对香港特别行政区立法会负责:执行立法会通过并已生效的法律;定期向立法会作施政报告;答复立法会议员的质询;征税和公共开支须经立法会批准。”可是,反对派的立法会议员往往漠视基本法第64条的存在,要求特区政府官员好像西方国家的政府般向立法机关“负责”,不时提出要主要官员乃至行政长官引咎辞职的要求。另外一个旨在扩权的手段是蓄意曲解基本法第74条。第74条规定:“香港特别行政区立法会议员根据本法规定并依照法定程序提出法律草案,凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者,可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必须得到行政长官的书面同意。”第74条的立法原意不但是要严格限制立法会议员提出“私人法案”的权力,也要严格限制立法会议员对政府法案提出修订案的权力,目的是要保障行政机关的立法和财政权力,从而维护“行政主导”。可是,回归以来,立法会内的反对派议员屡屡将对政府提交立法会的法案和财政预算案提出大量的修订案作为“拉布”的手段,目的在于阻挠政府施政,迫使政府对他们提出的要求让步。

就司法机关来说,反对派的策略是在“司法独立”的幌子下侵蚀中央和香港特区行政机关的权力。他们在原则上反对人大释法。虽然回归以来全国人大常委会对基本法只作过五次释法,但每次人大释法都被反对派人士严词谴责为破坏香港的高度自治和“司法独立”。他们的目的是要阻止中央行使其在“一国两制”下享有的权力和履行其对“一国两制”所担负的责任。反对派人士又认为香港的法院享有“违宪审查权”,有权废除那些法院裁定违反基本法的香港法律,从而无视只有全国人大常委会才享有“违宪审查权”的宪制规定。有关法官任命一事,基本法第88条规定:“香港特别行政区法院的法官,根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐,由行政长官任命。”第88条基本上要求行政长官在任命法官时需要慎重考虑独立委员会的意见,但行政长官绝对不是“橡皮图章”,不是必须听命于这个委员会,而是可以自行作出对香港最有利的决定。可是,为了让香港的法律界人士垄断法官任命的权力,让反对派得以在相当程度上左右法官任命,他们戮力要废除行政长官在任命法官上的实质权力。反对派强烈要求行政长官充当“橡皮图章”的角色,否则便是不尊重法律界的意见,是“大逆不道”之举。另外,反对派人士也要求行政机关不得公开质疑法院作出的任何裁决,无论那些裁决和其背后的理据是如何的荒谬,否则便是藐视法院,破坏司法独立。

以上所举的一些例子乃荦荦大端,旨在揭示反对派在“三权分立”的大纛下削弱中央和香港行政机关的地位与职权,并提升立法会和司法机关的地位与职权的意图。回归以来,反对派这些行径对“一国两制”和对基本法的“另类诠释”在一定程度上扭曲和损害了中央与特区、行政与立法以及行政与司法之间的关系。总体结果是弱化了“行政主导”,令行政长官难以有足够能力完全对中央负责,也让行政长官难以全面和准确落实“一国两制”和基本法。因此,在香港社会明确和稳固香港特区政治体制乃“行政主导”而非“三权分立”体制的认识,消除反对派的“另类诠释”在社会上的不良影响,乃当前刻不容缓的任务。

(本文转自《紫荆》作者系全国港澳研究会副会长、香港中文大学社会学荣休讲座教授)

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