比争论三权分立更重要的是真正做到“行政主导”

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过去一段时间,香港政治体制是否三权分立纷争四起,回答“是”或“否”者,都很理直气壮。可热烈争论一番之结果,似乎也在预料之中,各方继续各说各话,谁也说服不了谁,只能任由疑惑和不信任在香港蔓延。

香港究竟是否三权分立,历来争议不断。图为2020年7月1日,香港特区行政长官林郑月娥(右)与前特首董建华祝酒现场。(AP)

先来看看争论双方各自的理据。认为香港从来没有三权分立的一方,比如港澳办、中联办、港府等,从法理层面进行了解释,因为基本法明确了以特首为核心的行政部门在香港政治架构中处于主导地位,行政长官也的确享有超出行政机关首长的广泛权力。“(香港)宪制地位决定了其政治体制不应当与一个主权国家简单类比”,香港政治体制可概括为“三权分置、行政主导、司法独立、行政长官代表特别行政区向中央总负责”,“在以行政长官为核心的行政主导体制下,香港特别行政区行政机关、立法机关既相互制约又相互配合,且重在配合,司法机关独立行使审判权。”故而,“香港没有三权分立”。

再看认为香港政治体制从来就是三权分立的一方,比如不少泛民、区隔派和法律界人士。在此群体看来,如果香港不是三权分立,那司法独立从何谈起?比如大律师公会发表声明指出,“行政长官及教育局局长指香港特区不是在三权分立原则下运作,是没有根据的,亦不符合基本法中清晰订明和界定三权分立的条文”。香港大学法律学院讲座教授陈文敏认为,林郑“可能混淆了中央地方关系与三权分立”,指香港现行“三权之间互有制衡、互有分工时,这个情况就是三权分立”。为了进一步佐证、夯实己方判断,一些人亦想当然认为,不仅今日的英国、昔日的宗主国是三权分立的,连同港英时期的香港亦是三权分立的。立论的目的再明白不过,那就是不承认行政可以居于主导地位,不接受北京指定的行政长官可以超然于行政、立法、司法之上。

以上争论,围绕着“香港政治体制是否三权分立”展开,但要是换个问法:“香港的行政、立法和司法之间是否相互监督和制衡”,可能各方都会给出肯定的答案。人们常说,当局者迷,旁观者清,可在这个问题上,香港不仅作为当局者是“迷”的,于是只能反复围绕着“三权分立”这个概念玩文字游戏,而且作为旁观者也一点不“清”,毕竟即便被认为最接近法国哲学家孟德斯鸠三权分立思想的美国,也很难做到三权完全“分立”。

如果说后者的立论因刻意混淆了三权分立本身故而不值一驳,那么前者看似有理有据的解释,最终也不过是“信者恒信、不信者恒不信”。香港回归至今,类似的解释已经不少,比如2007年中国全国人大常委会时任委员长吴邦国表示,“(香港特区)政治体制的最大特点是行政主导”,2017年全国人大委员长张德江也指出,香港的政治体制不是三权分立,而是“以特首为核心的行政主导”。更早之前,邓小平在会见基本法起草委员会委员时也明确表示,“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套……现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜。”可解释了这么多,为何还会在回归23年后的今天成为一个需要继续争论的“问题”,本身就是很大的讽刺。

香港政治体制究竟是行政主导还是三权分立,暂且抛开情绪和意识形态,答案并不难给出,之所以每隔一段时间就会掀起争论,而且“三权分立”之说在香港越来越有市场,最为根本的原因在于特区政府一直未能做到真正的行政主导。行政主导一定程度上延续了港英时期的模式,为的是政治稳定和强势管治,但香港的政治现实却是政治乱局和行政弱势。久而久之,香港从政界到法律界,乃至普通市民,不少人习惯套用现成的三权分立来生搬硬套地解读香港政治体制,直至写进高中通识教科书。所以今日三权分立的论争,既是这么多年来行政弱势和港府在政治上消极作为的结果,也理应对接下来行政真正起到主导作用形成切实的倒逼。

修例风波暴露香港行政之弱势☟☟

鉴于此,对于港澳办、中联办乃至港府来说,与其反复用一贯的言语解释“香港从来不是三权分立”以期定纷止争,不如切实反思,为何回归这么多年香港无法做到真正的行政主导?后续地,随着“港版国安法”落定,如何才能彻底拨乱反正,让行政主导实至名归?如果港澳办、中联办、港府天真地以为己方的解释会扬汤止沸,或者想当然以为“港版国安法”之后行政主导会自动降临,那么诸如此类的口水战很快又会到来,而且一次比一次无聊,一次比一次消耗港府的权威和公信力。

2019年爆发的旷日持久、严重撕裂香港的反修例风波中,世人目睹了香港的行政弱势到了何等地步,林郑月娥在危机关头却只知道含泪、哽咽,表达她对香港无比的热爱以及在媒体面前痛陈自己的难处与苦楚。“港版国安法”出台后,港府看似变得强势了,林郑本人也开始引用邓小平言论了,《人民日报》亦不吝赞美,称“香港特区政府官员的回应掷地有声、铿锵有力,香港舆论场形成了谴责美方霸权主义行径的强劲声浪”、“横遭世界最强权国家的无耻要挟,特区政府官员自始至终铁骨铮铮,正气凛然”,可这些终究只是皮毛和表面,行政主导如果只是说几句掷地有声的话、持有一副正气凛然的神态就可以达至,香港问题就简单多了。

若论香港为何至今未能实现真正意义上的行政主导,一个巴掌拍不响,港府、建制派、泛民以及北京涉港机构等各方都难辞其咎。而在所有“责任人”中,北京及涉港机构无疑又是处于中心的那一个。港澳办、中联办可能会觉得委屈,因为该赋予特区政府的权力都通过《基本法》赋予了,中央该背书的时候也在竭尽所能背书,奈何行政还是主导不了整个香港。此种敷衍塞责的论调忽略了一个更为根本的问题,那就是“一国两制”这一制度设计要想在资本主义的香港成功实践,从一开始就应该是积极的、融合的、主动的,可北京在香港回归之后很长一段时间里,却一直抱持着“不干预”、“井水不犯河水”的治港姿态,“一国两制”最终走向消极、区隔、被动,香港问题随之愈发积重难返。

消极“一国两制”带来的直接后果之一,便是特区政府路径依赖式的政治上的消极干预和经济上的积极不干预,进而便是香港的行政弱势。因为在“一国两制”下,特区政治体制作为一个地方性层面的制度,原本应与国家层面的制度衔接并及时处理两种权力关系,也即中央与特区的权力关系,特区的行政、立法和司法权力关系。可回归这么多年,这两对权力关系处理得并不令人满意。中央与特区虽然是授权与被授权的关系,中央有全面管治权,但经常被看做是一种越界和对香港高度自治权的干预。再看第二对关系,行政与立法和司法虽然是平行关系,而且因为行政长官以特区首长的身份通过行使权力发挥对立法和司法机关的主导作用,但现实政治中行政却有被架空的风险。当第一对关系尚且在争论,第二对关系怎会不混乱?

“香港是一本深奥的书”,这句出自全国人大常委会委员、人大外事委员会主任委员姜恩柱的话,常常见诸媒体报端用以表达对香港问题之复杂难解的感慨。香港的确足够深奥,以至于今天所见的很多问题与矛盾,都或多或少参半着复杂的历史与现实的因素,也不可避免需要溯源到中西文化和文明的维度去理解。可如果丢掉这些历史和政治包袱,香港却又一点也不深奥,因为说到底实践才是检验一切的标准。

就像今天人们对于三权分立的争论一样,中联办说应该叫“三权分置”,泛民和区隔派又揪着“三权分立”不放,香港是否司法独立以及行政、立法和司法之间是否存在相互监督和制衡,应该用审讯过程和实践效果来评价,而不是取决于叫什么。而要想终结诸如三权分立这样的纷争,也唯有通过实践,也就是让行政主导实至名归。如果香港真正做到了行政主导,港澳办、中联办及港府完全可以理直气壮说,“香港政治体制是行政主导之下的三权分立”,其中既有“行政主导”之下的强势管治,又有“三权分立”之下的权力制衡,岂不两全?

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