香港三权分立之争背后的信任裂痕

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回归以来,几乎每隔段时间,香港都会围绕三权分立、行政主导掀起争论,闹得沸沸扬扬。不同的是,相较于以往争论每每不了了之,今次情形略有不同,特首林郑月娥和代表北京专责处理香港事务的机构国务院港澳办、香港中联办均进行了表态,明确否认香港政治体制是三权分立,批判一些鼓吹香港是三权分立的人是“故意混淆视听”。与之相对的是,泛民、部分法律界人士反应激烈,质疑北京和港府的说法是倒退,“欲置特首于行政、立法和司法三权之上,走向专制之路”。两方声音互不相让,口水不断,既让香港政治体制之争变得模糊、复杂和各说各话,又反过来折射出北京治港部门、港府和泛民的互信已跌至令人忧虑的低谷。

最近,香港三权分立之争吵得沸沸扬扬。图为香港司法权重要构成的香港高等法院。(新华社)

各说各话的口舌之争

今次三权分立之争的导火索是,不久前香港高中通识教科书经过教育局“专业咨询服务”审阅后,删去或修改了关于认定香港政体为“三权分立”的内容。对此,香港教育局长杨润雄在回应记者疑问时解释,香港在回归前或回归后根据《基本法》规定,都不是一个三权分立的制度,香港没有三权分立必须清楚在教科书中说出。

此话一出,迅速掀起争论。随后,林郑在会见传媒时明言支持杨润雄的说法。她指出,“了解香港宪制秩序的最佳方法是参考《基本法》”,“特区享有的行政、立法和司法权并非与中央分权的宪制制度,所享有的权力均来自中央授权”,三权关系是各司其职,互相配合并制衡,政治架构以行政主导,“香港没有三权分立”。

杨润雄和林郑的表态遭到了泛民和部分法律界人士的反对和批评。比如,曾遭港澳办、中联办点名批评的立法会法律界议员郭荣铿表示,香港制度一向是三权分立。大律师公会则发表声明指出,“行政长官及教育局局长指香港特区不是在三权分立原则下运作,是没有根据的,亦不符合《基本法》中清晰订明和界定三权分立的条文”。香港大学法律学院讲座教授陈文敏认为,林郑“可能混淆了中央地方关系与三权分立”,指香港现行“三权之间互有制衡、互有分工时,这个情况就是三权分立”,担心“香港日后的司法独立会逐渐被削弱”。值得玩味的地方是,今次最积极表示香港奉行三权分立、权力互相制衡、司法独立的人,大多是以前批评北京治港政策导致香港“一国两制”已死、法治崩坏、自由丧失的那些人。

眼见香港内部争论不停,港澳办、中联办作出了回应。港澳办发言人指出,“关于香港特别行政区政治体制实行‘三权分立’的说法是错误的,必须纠正”,香港“就其政治体制的属性和定位来说,是一种地方政治体制”,香港“宪制地位决定了其政治体制不应当与一个主权国家简单类比,也不可能实行建立在主权国家完整权力基础上的‘三权分立’”,“根据《基本法》,行政长官在政权架构设置及其运行中处于主导和核心位置”,“行政长官享有超出行政机关首长的广泛权力”。中联办发言人表示,香港特别行政区政治体制可概括为“三权分置、行政主导、司法独立、行政长官代表特别行政区向中央总负责”,“实行以行政长官为核心的行政主导政治体制,是确保一国两制全面准确贯彻实施的重要制度安排”。

港澳办、中联办发声后,香港三权分立之争逐渐趋缓。但从香港社会舆论风向来看,泛民、部分法律界人士及其他们所代表的群体,普遍不认可港府和港澳办、中联办的说法。不少港人倾向于认为港澳办、中联办在此时此刻否认香港存在三权分立,是要向司法机关施压,进而有可能削弱香港的司法独立。香港民意研究所在9月上旬以网上问卷访问11,659名12岁或以上市民的结果显示,63%受访者反对“香港没有三权分立”说法,其中泛民支持者持反对态度的受访者高达91%。

分析港府、港澳办、中联办和泛民、部分法律界人士关于香港是否存在三权分立的不同说法,可以发现,双方其实都在各说各话,出发点不同。港府、港澳办、中联办是从香港行政、立法、司法的权力分配、力量对比关系和中央地方权力关系来界定香港政治体制,即以特首为核心的行政机关权力明显远比立法机关、司法机关更强势,行政主导色彩浓厚,再加上三权分立通常用来描述主权国家,香港只是中国下辖地方特区,故认为香港没有三权分立。泛民、部分法律界人士则不同,抛开他们过去动辄声称香港法治沦丧不谈,他们之所以认为香港奉行三权分立,是以香港行政、立法、司法的确存在互相监督、制衡的面向为理据,而忽略香港行政部门更强势、特首政治地位超然、香港政治体制属于地方政治体制的事实。

2020年6月4日,香港立法会开会讨论《国歌条例草案》。(Reuters)

暴露无遗的信任裂痕

港府、港澳办、中联办和泛民、部分法律界人士,各说各话的背后是缺乏互信。查看港府、港澳办、中联办的回应,自始至终都未曾否认行政、立法、司法三权之间相互监督、制衡的事实,更未忘记重申香港司法独立。用中联办发言人的说法,“行政主导与司法独立并非对立关系”,“《基本法》明确规定法院独立进行审判,不受任何干涉,香港回归后法治指数全球排名始终位列前茅,都说明了香港的司法独立是有充分保障的”。正因这样,立法会前主席曾钰成将三权分立之争视作“庸人自扰”,他认为“从林郑到中央,我看不到他们有意图动摇司法独立”。

同理,泛民、部分法律界人士坚称香港奉行三权分立,是指行政、立法和司法三权之间的制衡关系,虽未明言,但并未否认港府、港澳办、中联办所列举的特首和行政机关在香港政治架构中的突出政治地位,以及香港作为中国地方辖区的事实。

香港三权分立之争暴露出北京治港体系和泛民的信任裂痕。图为不久前香港民主党围绕议会内的去留问题召开记者会。(HK01)

既然如此,双方之间其实是有重叠共识,即“一国两制”下的地方政治体制、行政主导、权力制衡、司法独立。至于如何概括双方之间的重叠共识,是用行政主导下的三权分立,还是用行政主导下的权力分立,其实都是可以商量,完全没必要吵到各说各话的程度。但遗憾的是,从双方对彼此的批评来看,信任裂痕暴露无遗。

港澳办、中联办在批评香港存在三权分立之说时,措辞颇为严厉,直指“长期以来,反对派在这个话题上混淆视听,企图积非成是”,“误导香港社会对政治体制的认知,削弱行政长官的宪制地位和权力”,“抗拒中央对香港的全面管治权,从而挑战香港特别行政区的宪制秩序,把香港变成一个脱离中央管治的独立政治实体”。可见,在港澳办、中联办看来,三权分立之争的关键不在于三权分立本身,而是在于担心泛民、部分法律界人士别有用心,所以不得不出面澄清。泛民、部分法律界人士的情况同样如此,他们最纠结的地方并非概念定义之争的三权分立,而是怀疑港澳办、中联办和港府要削弱香港司法独立,破坏香港法治和“一国两制”,因此不能不反对。

剖析双方的不同说法和过去多年的表现,不难发现,今天双方的裂痕之所以不断扩大,北京治港部门之所以一改往日作风,将过去一些模糊说法明晰化,一个重要原因是泛民、部分法律界人士或者说那些用区隔态度来看待陆港关系的港人,在过去多年经常有意无意之间弱化、虚化北京治港政策和对于香港的全面管治权,尤其是近年来愈发以激进态度对抗北京治港工作,迫使北京不得不出手,其结果往往是区隔派所不乐见,令双方关系陷入恶性循环之中。

一起三权分立的口水官司折射出对于香港发展有重要影响的港澳办、中联办、港府和泛民、部分法律界人士之间存在严重的信任裂痕,双方都声称为了香港好,但彼此怀疑对方的用心,难以求同存异。此情此景对于香港长远发展来说,绝非幸事。

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