【多维CN】民主失范、DQ升级与香港政治的再造

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11月11日,港府宣布根据中国全国人大常委会决定,宣布公民党杨岳桥、郭荣铿、郭家麒及会计界梁继昌4名第六届立法会议员,即时丧失立法会议员资格。(HK01)

今年11月11日,“双十一”全民剁手,享受电商商品的年度狂欢,这是市场经济进入信息化时代的一种特定现象。这种网上购物消费的狂欢也可以视为中国市场经济与民主法治之稳定性和规范性的经验指标,“网络狂欢节”代表了中国体制与发展模式的一种特色与优势。但“一国两制”下的香港没有与此同乐,而是深陷新冠肺炎(COVID-19)疫情、议会拉布、外部势力干预及自治能力短缺的不虞状态。

此刻的香港,制度与文化优势似乎遭受严重挫折,面临着民主政治何去何从的重大考验与挑战。中国全国人大常委会依据香港特首提请,做出了关於立法会议员资格问题的权威性决定。这一决定石破天惊,一石二鸟。其一,整合解释与规范了香港议员资格的有关判断与制裁标准,做出一般性立法规定;其二,对原定第七届立法会选举提名程序中被取消资格(Disqualification,DQ)的有关议员资格做出认定指引,由特区政府确认并加以宣布。

特区政府在人大决定做出後即刻宣布取消杨岳桥、郭荣铿、郭家麒和梁继昌的议员资格。作为反制行动,香港反对派宣布“总辞职”,十五名议员集体发表声明退出立法会。此次DQ,公民党损失惨重,甚至被称为“灭党之灾”。从公民党同日发表的政治声明来看,一方面当然是全力谴责中央干预和打压香港民主,另一方面显得毫无对策和未来发展思路。公民党的政治迷茫及反对派“总辞”带来的民主政治权力真空与生态缺环,标志着香港本土主义激进民主路线的决定性失败。

激进路线失败了,香港民主政治就能回到原初吗?“民主回归论”的旧版本还能凝聚社会共识及代表香港民主派吗?全国港澳研究会副会长刘兆佳在评论此事时指出,激进派出局後,香港的“忠诚反对派”有望再生,成为香港民主政治的共识路线。但香港民主未来演变真的如此顺理成章吗?

民主失范与宪制风险

人大决定升级DQ规范和制裁力度并非偶然。在7月30日香港选举主任取消杨岳桥等人的参选资格时,主要理由触及了这些公民党大状律师们宣扬“港独”、拒绝承认国家主权以及勾结外国势力危害国家安全的有关“罪状”。这些罪状尽管尚未以司法判决形式固化,但足以证明他们不可能达到《基本法》第104条宣誓条款所要求的效忠特区与《基本法》的政治忠诚条件。不符合法定政治忠诚条件的政治人物还要参选,还要勉强宣誓,然後做出违背誓言的违法行为,这不是“一国两制”和《基本法》所期待和允许的立法会议员的规范履职秩序。

然而,香港本地法律及特区政府自身“孤立难为”,即难以启动具权威性和制裁效率的法律程序来拨乱反正。这也是为什麽特首主动提请中央加以直接决定和处理。这些被DQ的议员在第六届立法会履职期间即日益操弄“揽炒式拉布”瘫痪立法会宪制秩序,同时明目张胆写信勾结外国势力干预和制裁香港特区及中国,显示出“卖国者治港”的违法和越界倾向。因疫情原因立法会选举推迟後,这些议员继续留任,这是中央在8月11日做出决定时释放的善意及留下的观察期,但他们罔顾信任,继续我行我素,无节制瘫痪立法会秩序及勾结外部势力,在违背誓言和危害国家安全的道路上越走越远。

以人大决定形式订立议员资格规范及建立制裁性框架,与《香港国安法》立法背景类似,是中央迫不得已的理性选择。香港立法会是基本法秩序下香港高度自治和代议民主的关键性机构,负有立法、审议预算及批准重要拨款申请等宪制性责任,行政立法关系合乎《基本法》的运行是香港繁荣稳定的管治支柱。然而,我们看到香港回归以来,这一套由《基本法》确立的代议民主秩序在反对派的操弄和扭曲之下一步步走向恶意拉布、瘫痪审议秩序、极限对抗政府施政以及无节制勾结外部势力的深渊。

以大律师为主的公民党自2006年从民主党分离出来後,自诩代表了香港民主政治的“精英中的精英”,实行积极参政和主导香港民主方向的策略,在立法会、大律师公会、法院及精英化的社会与法律文化范畴具有重要的影响力和塑造能力。2016年《公民党十年宣言》暴露出这一“法律党”在本土极端主义诱导下一步步走上脱离“法治”、拥抱“本土”及敌视“一国两制”与中央管治权的激进立场。这些法律精英本应忠诚於“一国两制”和《基本法》,却拥抱本土极端政治路线及从事扭曲《基本法》解释的误导性操作,导致香港法治与管治陷入梁家杰所谓“暴力也是解决方案”的困境。

从占中运动的公民抗命到反修例风波的全面黑暴,公民党的法律伦理屈从了政治私利,这是香港法律人的道德和政治悲剧。此次人大决定重点针对被公民党带偏的立法会秩序及香港《基本法》秩序进行拨乱反正,澄清议员资格与行为规范,立下香港民主政治的严肃规矩,客观上有助於香港民主回归法治理性轨道,服务香港民众和国家利益。

令人遗憾的是,香港反对派议员没有从人大决定中有所反思,也没有针对四名议员被DQ的理由与其切割,而是不负责任地“抱团总辞”。这是对特区政府和中央权威的“积极不合作”与极限的政治抗争。这一抗争倒很是符合香港民主派的政治秉性,与2015年“抱团否决”政改方案如出一辙。然而,无论是2015年的否决政改,还是此次的政治总辞,他们只是表现了泄愤式的政治团结,并不真正理解政治和民主为何物:政治,是法律范围内的理性参与;民主,是责任伦理下的有限斗争与整体合作。

他们只偏执一端,追求“完全自治”和全赢式的民主目标,忘记了自身的地位、分量及香港所处的宪制秩序的完整框架,更误解和低估了中央保护香港及国家利益的政治意志和行动能力。当他们习惯於依赖的西方势力无力亦无理干预时,当国安法斩断勾结网络时,香港民主应当如何向前走?他们作为民主派应当如何“修身”、“治港”及服务国家?这些本属於香港民主政治理论和策略层面最为核心的议题,我很怀疑他们竟然毫无思考和准备。

民主精英与国家缺位

这是香港民主派对香港民主文化和政治理性的严重亏欠,他们冒有“民主派”之名,享受内外无数虚荣和实利,却没能负责任地建立起真正切合“一国两制”与《基本法》秩序的民主文化规范与责任伦理。他们日常状态下是在中西之间两面取利,在《基本法》所保障的香港言论与政治自由空间享受着高度的地方性话语权和文化虚荣;但在中美交恶之际,竟自觉充当西方“新冷战”的马前卒,将《基本法》保障和授予的民主权利用来反对和颠覆基本法秩序本身,并进一步危害国家主权、安全与发展利益。

香港的反修例示威游行中,常常有人举美国国旗,有些人还请求美国制裁中国,这些都反映了香港不少人缺乏国家观念。(AP)

他们的所作所为,是由於他们所受之教育和文化熏陶从未建立起严谨合格的国家观念和国家认同,因此毫无反思意识、羞耻心及政治道德边界。国家到来时,他们视为“洪水猛兽”,以专制大棒简单否定,然而他们坐享的一切正是国家建构之“一国两制”宪制秩序所予以保障的。外部势力干预时,他们视为“殖民遗梦”,以民主玫瑰全盘接纳,然而来自外部的所有制裁活生生加诸香港身上,对“一国两制”造成严重损害。

他们在中西之间没有国家观念和价值底线,而是纯粹的“殖民浮萍”,只是具有了知识和技术的专业理性而带来的面向国家的虚荣和骄傲感。面对香港民主派的精神亏空,香港中文大学社会学教授吕大乐曾在2017年6月号的《二十一世纪》杂志撰文《尴尬的香港,仍在准备中》,其中提出一个颇具警醒意义的命题:香港社会始终未能建立真正适合於“一国两制”的共识论述。

事实上,无法理解具体而饱满的“一国”,怎麽可能有关於“一国两制”的健全理解和共识呢?“一国两制”中的“一国”不是什麽海外新儒家的“文化中国”,而是有血有肉、活生生的中国共产党领导的中华人民共和国,唯有此种确定性的国家宪法秩序,才可能提出并建构所谓的“一国两制”,也才有香港的高度自治和自由。对“一国”的幼稚理解和误识,是香港民主运动的精神硬伤和结构性缺陷。

香港民主的“幼稚病”由此拖累了“一国两制”的全面准确实施,放纵了香港民主运动向本土激进方向的转型和冒进,为外国干预香港及煽动颜色革命大开方便之门。这些民主发展的异化和畸变,严重超出了邓小平关於“一国两制”之爱国者治港的底线、界限和标准。此次全国人大决定全文尽管未直接提及“爱国者治港”,但决定序言中关於“一国两制”方针全面准确贯彻落实的表述,以及决定第一条关於不符合宣誓条件的有关违反行为,与邓小平关於“爱国者治港”的实质内涵是高度一致的,并结合当前的香港实际和包括国安法在内的新的法律环境,做出更为完整和可操作性的制度规范。

全国人大决定由此填补了既往“爱国者治港”作为政策而非具体法律规定的缺陷与空白,将“爱国者”标准予以制度化和法律化,成为中央治港及特区自治需予以严格遵循的宪制性规范。此次人大决定因而可被称为“港版爱国者法案”。当然,这不是《美国爱国者法案》(USA PATRIOT Act)的翻版,而是“一国两制”下治港主体政治忠诚条件的具体化和制度化。

全面管治与辩证平衡

中央对香港具有全面管治权,这是“一国两制”与《基本法》秩序的内在规范性要素,也是中共十八大以来中央治港策略逐步清晰化和直接行动化的法理根据。“一国两制”下的央港权力关系互动,始终遵循着一种辩证而微妙的平衡法则。

其一,《基本法》从来不是小宪法,《基本法》也不具有反对派自以为是的“自足性”,《宪法》与《基本法》共同构成香港特区宪制秩序,中央对香港治理的判断和介入,依据的是《宪法》与《基本法》。对《宪法》权威以及《宪法》塑造《基本法》秩序的根本规范原理的无知或罔顾,是香港反对派民主失范以及与中央政治互动失语的关键之处。

香港某些政治力量联合外国危害中国的国家安全,必然激起中国的反制。图为今年7月8日,中国中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署正式成立并运行。(新华社)

其二,中央治港原则上是高度节制的,凡是香港自治能够规范运作及解决问题的,中央只是提供必要政策支持,并不介入细节,但香港自治越表现无能和偏差,中央基於“一国两制”最终责任人的宪制角色就需要更多介入。近些年中央介入增多不是偶然的,也不是反对派批评的所谓中央专断意志使然,而是香港自治“无能化”及反对派政治行为与社会运动背离“一国两制”及危害国家安全所一步步造成的。此中责任属谁历史自有公断,香港市民也应清晰认知和做出决定性选择。

其三,既往“建制派靠中央,反对派靠西方”的民主政治游戏只能存在於所谓“井水不犯河水”(并不符合“一国两制”本义)的初期阶段,不可能长期维持下去,因为中国国家意志和国家法治不会允许,西方的冷战本性也不会允许。而在中美对立破局之际,香港反对派恰恰选择了背叛国家的政治路线,决定性打破了“一国两制”的前提和底线。

其四,西方和香港反对派共同想像和追求的“大陆香港化”及以香港民主影响和改造国家主体社会主义制度的“民主骄傲”与行动方案,蓬佩奥(Mike Pompeo)在5月28日《香港政策法案2020报告》中露骨坦诚这一计划及其失败後的美国政策选择,并不符合“一国两制”,也超出了香港的体量与能力范畴,是极其不对称和妄想型的“历史终结论”的香港版,最终在2019年反修例风波中耗竭了所有理念和行动能量。

其五,理解中央在新时代的治港法理及其行动逻辑,需要精读2014年的治港白皮书、2017年习近平的香港回归二十周年讲话以及2019年十九届四中全会有关“一国两制”制度体系建设的系列规划。中央已将香港纳入全面依法治国的严谨规范体系,以“一国”为基准的涉港立法和政策将逐步配套建立,从而形成一种“一国”与“两制”紧密关联的特区宪制秩序。不理解中央治港的政治路线调整与法治建设方略,香港反对派就根本无处寻找恰当的政治话语和策略与中央互动,政治活动空间必然日益受限,而其政治影响力及民主代表性也将逐步衰竭,这是香港民主派在新时代“一国两制”进程中的落伍迹象和政治生存的危机徵兆。

香港民主何去何从?

香港民主未来向何处去?香港“一国两制”的新共识如何凝聚?在激进议员被DQ及大部分反对派议员集体辞职的条件下,香港立法会的民主代表性及代议功能会受到一定的削弱和影响,但从《基本法》制度规定来看仍可运作。故以所谓“总辞”胁迫特区政府及中央,不能取得任何显着的政治抗争效果和意义,反而更加失去中央政治信任及香港市民支持。继续留任的反对派议员郑松泰即点出此处要害。在中央如此清晰表达基本法原意及管治意志的条件下,相信香港市民与社会各界能够逐步跳脱反对派长期垄断和营造的“一国两制”误导性框架,看清楚并理解认同“一国两制”中的国家主权、安全与发展利益,以及基於《宪法》和《基本法》的中央管治权谱系。

香港社会只有在维护国家安全、利益方面达成基本共识,香港政治才能顺利发展。图为香港市民在香港尖沙咀天星码头挥舞中国国旗和香港特区区旗。(新华社)

在激进派退场,街头运动遭到国安法遏制,以及外部干预有心无力的条件下,香港民主必须进行“法治化”和“内卷化”的结构性调整。其一,香港民主接受再教育和再启蒙,补上国家《宪法》与国家认同的缺环,在具体和完整的“一国”框架下理解和接受“一国两制”,作为社会重建、民主再出发及融入国家秩序的牢固价值共识和政治前提。

其二,“忠诚反对派”的自我养成和制度驯化,在激进派腾出的政治空间里培育温和反对派的代表团体、议员及社会基础,与传统建制派形成合法竞争及有序合作的规范秩序,重建香港立法会的民主规范及符合《基本法》要求的行政立法关系。

其三,特区政府在人大决定基础上推动“《基本法》第104条立法”,以本地法例形式更加具体和完整地建立覆盖香港全部公职人员(包括公务员、区议员等)的宣誓规范和惩戒规范,人大决定是中央做出的“例题”,是一个框架性秩序,香港本地需要配套以完整的细节规范和程序,这也是全面准确实施基本法的规范要求。

其四,选举与参选秩序的规范强化,尤其是选举主任权力和审核标准的明确化,确保香港民主选举在合乎《宪法》与《基本法》的严格规范秩序内展开,不给无法效忠香港特区及《基本法》的任何政客以参选和破坏特区宪制秩序的政治机会。

其五,从《香港国安法》层面严厉规范和打击包括议员在内的香港公职人员,勾结外部势力破坏香港特区宪制秩序、干扰操纵选举,以及危害国家安全的一系列违法行为与活动,确保香港民主发展与国家安全相协调和兼容。

其六,香港司法的自觉、自律与对民主的规范保障功能的结构性调整。这就需要香港司法真正站在“一国两制”的完整宪制秩序基础上,从《宪法》与《基本法》出发,调校既往过於偏重《基本法》“权利条款”及普通法闭环传统的司法哲学,司法过程需逐步向国家法理与国家利益开放及兼容,适应《香港国安法》及此次人大决定带来的香港特区宪制秩序的内在更新与发展。如果香港司法仍以国家为虚设、以权利为唯一基础及以普通法判例为唯一规范准据,香港民主的失范及社会运动的激进化就仍然难以得到规范性的制裁与治理。别忘了香港司法在反修例风波止暴制乱中是法治全链条最薄弱的一环,以及香港终审法院前常任大法官烈显伦(Henry LITTON)9月初对香港司法“紧急改革”的严厉批评和呼吁。

总之,全国人大此次DQ决定属於中央对港全面管治权的又一次具体行使,也是“一国两制”制度体系建设的重要一步。全国人大决定权威而精准地解释和规定了有关香港议员资格和议员失范行为的规范框架,为中央治港和特区自治提供了民主规范基准和惩戒性法律依据。香港立法会代表《基本法》下的民主代议价值和制度功能,对立法会的拨乱反正和规范重构,有助於香港民主政治在合乎《宪法》与《基本法》的轨道上稳健发展,也有助於修复行政立法关系及保障行政主导制的功能释放。

在中央监督和推动下,香港有望藉此机会清理和重建关於民主政治的理论和路线,恢复自治能力及中央信任,从而实现“一国两制”行稳致远及香港市民的自由民主权利之规范保障。香港民主,由此可进入一个真正回溯到严格“一国两制”框架内的有序运行和发展的新周期。

本文转自《多维CN》064期(2020年12月刊)名家栏目《民主失范、DQ升级与香港政治的再造》,作者系北京航空航天大学法学院副教授,香港一国两制青年论坛副秘书长,浏览更多月刊文章:【多维CN/TW频道 】。

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