深度访谈:安全压倒普选 北京无须大规模修改基本法

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导语:继港版国安法之后,北京治港再出大动作,香港现有选举制度,从特首到立法会再到区议会的全方位改革,已箭在弦上,料这只靴子将在3月召开的中国全国两会上最终落地。围绕爱国者治港以及香港选举制度改革,以及这些大动作背后的中共治港逻辑,多维新闻专访了北京航空航天大学高研院、法学院副教授,全国港澳研究会理事、法学博士田飞龙。此为访谈中篇。

上篇:深度访谈:爱国者治港不搞清一色 夏宝龙在向谁喊话

多维:除了爱国者治港,外界最为关心的还是香港选举制度的改革,目前来看,改是必然的,今年的两会上就会有定论,可究竟会怎么改,各方众说纷纭。目前香港盛传五种可能的方案:设立权威机构,“评核”参选人是否符“爱国者”标准;改组选委会,减区议会选委,增政协议席,扩选民结构;立法会拆区,改双议席单票制;功能界别“大执位”,削减超区议席;区议会(一)选民加入大量社区服务人士。在您看来,香港选举制度会怎么改?

2015年6月17日,香港立法会开始审议,表决港府2017特首普选提出的政改方案决议案,支持和反对的多个团体在立法会大楼及港府总部外集会。(REUTERS)

田飞龙:这些可能的方案应该是来自不同的信息源,可见各方已经对如何堵上香港选举制度漏洞做了一些思考,这些意见都会在中央的听取之列。夏宝龙讲话中也说了,中央主导下的香港选举改革会广泛听取香港社会各方意见。这些意见都有一定的针对性,面对真实的问题,确实是从爱国者治港的原则出发,提出了一些解决办法和设想。

抛开这些可能的细节方案,这次改革肯定是对香港整个选举制度的检讨与更新,不会说只改一半留一半以后再改。选举安全中央认为不应该有漏洞,应该在未来相当长时间里面,为一国两制下的选举民主定下一个清晰的框架和边界。改革会触及立法会、特首和选举委员会的诸多层面,也会涉及区议会与上层政治架构之间的代表性关系。

我的理解,为了确保爱国者治港,需要对2019年区议会选举出现的相反结果,以及那场不公正、有严重缺陷的区议会选举进行风险上的隔离。具体的方法就是要限制区议会在上层政治中的代表权。具体限制的程度,全部隔离掉还是保留一部分,还是可以去研究。因为区议会还是有一定的基层治理功能和社会代表性。

选委会这部分肯定会涉及到功能组别的调整,功能组别的调整要更多反映香港爱国爱港力量的社会代表性,也要反映内地港人投票的诉求,以及他们在香港选举当中的地位和角色。去年曾经讨论过一个议题,即内地香港人在内地投票的问题。我觉得几十万内地港人如果每次都是非常辛苦的往返香港投票,在一国两制里面也是一个成本很高的政治行为。怎么样便利内地港人依法平等行使他们的投票权,也应该成为无论功能组别调整还是香港选举制度改革,要考量的很重要的一个点。

多维:除了怎么改之外,外界也很关注最终的形式,会是类似国安法的单行法,还是全国人大的决定,亦或者修改基本法?中国全国港澳研究会副会长、香港中文大学荣休讲座教授刘兆佳认为,政改现时走不到“五步曲”,有机会由“五步曲”变成“一步曲”,由全国人大常委会制定香港选举办法。

田飞龙:按照香港选举改革一般的程序是五部曲,具体来说:第一部,是由香港特别行政区行政长官经公众咨询后向全国人大常委会提出报告,提请全国人大常委会决定立法会或特首产生办法是否需要进行修改。第二部,是全国人大常委会决定,是否可就产生办法进行修改,并给出原则性指导框架。第三部,如全国人大常委会决定可就产生办法进行修改,则特区政府向立法会提出修改产生办法的议案,并经由全体立法会议员三分之二多数通过。第四部,是行政长官同意经立法会通过的议案。第五部,是行政长官将有关法案报全国人大常委会,由全国人大常委会批准或备案。如果是特首产生办法的改变是要批准,如果是立法会产生办法的改变需要备案,这就是五部曲。五部曲在此次选举制度改革中有很大的可行性缺陷,因为对于选举制度的改革,在香港本地这么撕裂对抗的情况下很难达成共识,莫衷一是,很难开展顺利的公众咨询,展开这种公众咨询反而会引来更多的撕裂性讨论,甚至会激发社会对抗,境外势力的干预等等。

比较可行的一种方案是,由中央直接做出决定,特区政府根据中央决定的框架相应修改本地的选举法例。类似于《国安法》的路径,自上而下完成这次选举改革。这就是所谓的“一部曲”模式,其宪制依据是中央在宪法上关于“一国两制”的制度创制权。

多维:如果以决定形式,这一决定与全国人大常委会2014年8月31日通过的《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》的关系是什么?会否是在后者基础上的细化?

田飞龙: 8·31决定是一个没有真正落地的决定,所要做的事情没有成真。8·31决定里面讲的五部曲走不通就自动按照原来的选举办法进行,等于又走回去了,8·31还是一个开放的程序,不会被取代或者废除。8·31决定本身对于香港的选举不直接产生约束力,因为没有生成一个具体的选举框架。这次中央的决定直接影响到香港选举制度的修改,应该以这次决定的为准,8·31决定对这次决定不具有限制性效力。这次的修法之路预期会走通,落地为具体的选举制度框架。

多维:中国港澳办副主任张晓明在解读十九届四中全会的文章中写道,“无论有关政改工作何时重启,都必须遵守基本法有关规定和全国人大常委会2014年8月31日通过的《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》。”感觉8·31这条路还是一直保留着。

田飞龙:这条路始终保留着,但是这条路暂时走不通,现在香港选举制度要走另外一条路,也就是爱国者治港这条路。这条路如果走的好,香港大好,也凝聚共识了,8·31还可以走。8·31就像是香港现有制度改革通向彼岸的一座桥,这座桥搭在了中间,是一座烂尾桥,还有两三步没走通。中央现在基于另外的考虑,尤其是爱国者治港和选举安全考虑,搭了另外一座桥,通向另外一个不同的方向,这个方向保证的不是普选,保证的是选举安全,以及与选举安全有关的国家安全。现在的选举制度在这条路上走。原来的烂尾桥将来怎么重新修整,需要香港特区、社会与北京重新凝聚共识,而且这个烂尾桥也没有完全抛弃,还在那里摆着,是香港的“一份未完成的答卷”。如果将来香港民主派顺利改造成了忠诚的反对派,也成了爱国者的一部分,这个桥还可以继续往下修。

多维:所以最终的大方向是不是普选,还要看走新路过程当中香港的变化。

田飞龙:是。这次选举制度的改革并不指向普选方向,跟前几次改革不太一样。2005年、2010年、2015年三次政改,总体的方向还是在朝着不断提高民主化程度,不断接近于普选目标方向。这次选举制度改革,没有设定普选的目标,这次是以安全目标作为优先,是以选举安全作为核心落实爱国者治港要求。

多维:香港前特首梁振英此前接受香港01专访时表示,《中英联合声明》及《基本法》均清楚列明,香港特区行政长官可通过选举或协商产生,并由中央政府任命,“若明天宣布特首改由协商产生,英国不能说我们违反《中英联合声明》,亦不需修改《基本法》及人大释法。”虽然《基本法》中确有“协商”的选项,不过在这个时间点直接讲出来,还是引起了各方的不适感。

梁振英卸任香港特首后常常针对香港问题发表言论。图为梁振英接受商业电台访问。(張浩維\攝)

田飞龙:这是梁振英个人观点,在香港以及在中央并没有得到更高权威层的确认,或者是一种试探性的信号,不太可能成为中央决策真正的方向。梁振英讲特首可由协商产生,也不代表现在选举改革的方向。选举改革的方向是以选举作为前提去探索安全的、有序的、理性的、合法的选举制度架构,讨论的还是选举的问题,而不是废除选举的问题。大概率下,具体流程是,中央做一个决定,指明选举法修改的原则、框架以及要点,香港据此展开相应的修法,而且要快速配合以便能够为9月的立法会选举提供直接法律依据。

多维:选举制度改革之外,外界也很关注会否在今次的两会上启动对《基本法》的修改。张晓明在十九届四中全会解读的长文中写道,随着“一国两制”实践的不断深入,中央和特别行政区都有责任在全面检视宪法和基本法实施情况的基础上,进一步完善相关制度和机制,该制定的法律要制定,该修改的法律要修改,该废除的法律要废除,该补充的制度要补充,该配套的机制要配套。基本法本身也有很多需要修改的地方。夏宝龙在这次讲话最后也提及,“无论是制定实施香港国安法,还是完善特别行政区选举制度,以及我们所做的其他一切事情,都是在坚持和完善‘一国两制’”。这里的“其他一切事情”,或就包含基本法的修改。对此您怎么理解?

田飞龙:夏宝龙讲话中那句“其他一切事情”的确有很大的遐想空间。不过我觉得他们两位港澳行政部门的领导讲话的意思,是在法理上确认了中央对于一国两制制度体系,以及香港的整体制度具有唯一的创制权。特区由中央创立,特区制度由中央创建,中央基于宪法上的权力可以对基本法做修改、解释,可以完善与基本法相关的制度机制。这就看中央判断用哪种方式合适,哪种方式能解决问题。一切是从解决问题的角度出发。因此《基本法》本身并不存在对中央选择何种制度改革路径的实质性限制,而是要看中央的判断,以及是否能解决问题。从我个人的角度来讲,中央其他的制度工具足够解决问题,没有必要在此刻启动大规模的《基本法》修改。

多维:按照中共一贯的做派,其实既有强烈的问题导向,也有从总体上、抓根本来解决问题的传统。习近平十八大以来对于中国各方面的改革,包括军队改革、党和国家机构改革等,都循着“该改的坚决改,不该改、不能改的坚决不改”的思路。

田飞龙:所以修不修改《基本法》不是一个形式主义的政治问题,而是做这件事能不能解决问题,是不是用尽了已有的制度工具。中国共产党治国理政最大的特点,坚持科学理性,始终从“问题是什么、怎么解决问题”的角度出发,并不在乎形式上必须要通过修改《基本法》来满足某种想象或某种震慑力,而是觉得能解决问题就是合适的方法。

之前的访谈当中我们也谈过,为什么要慎重决定修法,要穷尽其他的一些制度工具去应对香港问题。《基本法》是香港社会跟中央之间,说实话是最有共识性的桥梁,不管彼此之间的理解差异多大,有《基本法》在,人们基本的社会信心和安定感是有的。如果修法的话,显然此刻主导权还在中央,英国和美国没有任何影响力,制裁也没有任何意义。

在这种情况下,对香港社会的冲击力可能过大,使香港社会短期之内很难有一个精神上的调整与适应。而采取一种就事论事、解决问题的方法,围绕《基本法》实施的相关的制度机制,逐步的一点一点解决问题,最终水到渠成到一定程度,与香港社会凝聚成修改《基本法》的共识。我觉得这种方式,更能为香港社会接受,而且也不妨碍中央去解决要解决的问题。虽然现在香港人可能觉得中央做什么事情都不意外,但不同选择也还是有一定成本和风险差异的。以中央的决策理性和习惯,会慎重分析和行动。

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