【多维CN】社论:香港《基本法》修改不能再等了

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此次两会期间,中国全国人大会否启动修改香港《基本法》引人关注。图为2020年中国全国人大审议关于建立健全香港维护国家安全法律制度的决定草案。(中新社)

中国国务院港澳办主任夏宝龙2月22日在全国港澳研究会举办的专题研讨会上发表定调讲话称:“落实“爱国者治港”原则需要多措并举、综合施策,其中最关键、最急迫的是要完善相关制度,特别是要抓紧完善有关选举制度。”显然,香港选举制度修改已势在必行。作为香港政制核心内容的选举制度,其修改虽未必直接涉及《基本法》的修改,但无疑是对《基本法》规定的管治秩序的完善。而且夏宝龙讲话结尾处提到:“无论是制定实施《香港国安法》,还是完善特别行政区选举制度,以及我们所做的其他一切事情,都是在坚持和完善一国两制。”此处的“我们所做的其他一切事情”值得玩味,不排除包括以后修改香港《基本法》的可能性。

早在一年前,多维新闻就曾在香港《基本法》颁布三十年之际呼吁北京适时启动《基本法》修改程序,以与时俱进,更好保障《基本法》在新形势下的宪制权威。而从过去一年北京治港政策发生的变化以及由此带来的争议和问题来看,本刊愈加认为修改香港《基本法》变得更加迫切。

自2019年10月底召开的中共十九届四中全会在香港修例风波的刺激下,围绕治港需要“坚持和完善什么”提出了一系列有针对性的政策主张以来,北京治港政策开始发生大幅调整,香港“一国两制”逐渐从消极、被动、区隔的1.0时代,进入积极、主动、融合的2.0时代。2020年初,两办主官发生调整,香港中联办时隔二十余年重新设立新闻发言人,频繁发声,高调批评泛民长时间拉布立法会内务委员会主席选举一事,由此引发两办尤其是中联办地位之争。

当时两办发言人专门澄清,两办是“中央授权专责处理香港事务的机构,不是《基本法》第二十二条所指的一般意义上的“中央人民政府所属各部门”,当然有权代表中央政府,就涉及中央与特区关系事务、基本法正确实施、政治体制正常运作和社会整体利益等重大问题,行使监督权。”这一回应虽然从北京治港角度来看初步厘清了两办尤其是中联办的身份,但难以获得许多港人的理解和认同。因为香港是个法治社会,凡事讲究有法可依,但《基本法》未列明两办尤其是在香港一线工作的中联办的设立和职能,必然容易落人口实,引发法律纷争。

2020年6月30日《香港国安法》颁布实施,但引发两个问题。一是《基本法》的具体条文可能需要根据《香港国安法》的规定进行适度更新。比如,《基本法》第十九条规定香港法院对所有的案件均有审判权,但《香港国安法》第五十六条规定驻港国安公署管辖范围内的案件,“最高人民法院指定有关法院行使审判权”,和《基本法》规定有明显出入。

二是《香港国安法》虽已颁布实施,但《基本法》第二十三条依旧悬而未决。本来《基本法》第二十三条要求和授权香港“应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为”。但过去多年,香港社会一直用意识形态眼光来讨论国家安全,抗拒第二十三条立法,导致国安隐患长期暴露在外,直到修例风波的深深刺激,迫使北京主动出手,绕开香港立法会,制定《香港国安法》。但《香港国安法》不是替代《基本法》第二十三条,《基本法》并未明确规定若香港迟迟不能自行完成第二十三条立法该怎么办。

2021年1月,中英两国围绕“香港BNO签证”的博弈,牵涉出香港回归以来长期未能解决的双重国籍、港人身份制度的问题。多年以来,双重国籍的港人和普通港人拥有一样的社会福利和政治权利,有些长期离港人士仍享有香港各项福利、权利。持有外国护照的港人只要有永久居留权,都可以在香港投票甚至参选,进而成为治港者,但他们随时有退路,未必对香港具备足够政治忠诚。这种情况若得不到解决,香港只会是许多人眼中“借来的时间”和“借来的地方”。

多维新闻一再主张香港应该改革《基本法》规定的“居民本位”制度,建立一套专属于中国香港特区的“公民、永久性居民、非永久性居民”的三级身份制度。而且《基本法》关于居民基本权利和义务条款的规定,几乎都是基本权利,谈义务很少,更遑论融入国家。这在近年来北京治港日益强调国情教育、香港融入国家大局的背景下,有必要重新审视。

放在更大背景来看,《基本法》有待重新审视的地方尚不止这些。诸如与新界土地密切相关的“丁权”是否属于原居民传统权益、行政会议制度存废,都是长久以来的争议问题。抛开具体条款之争,从政治层面讲,《基本法》虽然确立了香港“一国两制”管治新秩序,但毕竟是三十一年前的高度概括性法律条文,是基于当时北京和香港各界对未来治港工作的有限认知,不可能充分预计到日后发生的事,且北京和香港的理解不同。北京多次重申,“一国”是“两制”的前提和基础,但许多港人习惯于将“一国”与“两制”视为平行概念,甚至以“两制”来否认、抵制“一国”。

过去多年,由于北京低估了港英殖民时期对香港社会结构、港人国族理念与意识形态的型塑,没有及时进行一个去殖民地化的转型正义过程,片面强调“两制”的区隔和差异,忽视了回归后对“一国”的建构,进而导致香港社会普遍只强调“两制”,很少谈及“一国”,国家认同迟迟无法建立,甚至让港独和激进本土冒起,从而产生了“一国”和国家安全赤字。现今,北京在因应现实大幅调整治港政策,推动香港“一国两制”进入2.0时代之际,非常有必要让香港社会重新认识“一国”与“两制”的辩证关系。这就要求香港《基本法》对此做出更明确的说明,从法律上引导港人建立新的“一国”认知。

香港政治经济形势都已变化,《基本法》需要与时俱进,进行实事求是地修改。 (新华社)

从经济方面讲,《基本法》也有需要与时俱进的地方。香港在殖民地时代建立了一套近乎原教旨的自由资本主义经济,经济呈现结构性扭曲,产生高房价、高租金、贫富悬殊、阶层流动通道堵塞等深层次矛盾。在香港回归谈判和《基本法》筹备起草时期,这一机制的内在弊端已相当显现,只是还未充分暴露。而当时的内地才刚刚结束文革不久,对市场经济的认识还非常有限,两地在经济发展与人民生活水平上存在巨大落差。这就使得《基本法》制定时非但未能充分认识到香港经济体系的问题,反而为之背书,使得香港产业与利益分配结构在回归后以资本利益为主导不断强化,产业结构越来越扭曲,经济民生问题越来越严重。

任何成文法在实施过程中都难免暴露局限性,大多数都需要因应时代变化和现实需要进行适度修改,《基本法》也一样。《基本法》颁布近三十一周年,实施也近二十四年,虽然整体运作禁受住了时间和实践考验,不过时移世易,有些规定已与现实脱节。修改《基本法》不是轻视《基本法》,而是为了通过实事求是地正视和解决问题,让《基本法》更能适应今天香港的形势,更好发挥宪制作用。千万不要将《基本法》修改看作不能触碰的雷区,那样不是对维护《基本法》负责,而是损害《基本法》的实践权威。事实上,美国宪法自实施以来先后十八次修正,共通过了二十八个修正案,这些修改不仅没有动摇宪制权威,反而更加适应法治需要。

《基本法》日益临近五十年有效期的中线,今天确实到了评估落实效果,查缺补漏,启动修法程序,藉以巩固和完善“一国两制”的时候,不能再拖延下去了。当然,《基本法》修改兹事体大,牵一发而动全身,必须慎之又慎,合乎理性的负责任做法是效仿当年《基本法》起草委员会和基本法咨询委员会模式,成立具有代表性、专业性、权威性的专门委员会,理顺《基本法》实施以来的种种迷思以及在落实过程中出现的争议之处,最大程度地寻求修法共识。

本文转自《多维CN》067期(2021年3月刊)社论《香港<基本法>修改不能再等了》,浏览更多月刊文章:【多维CN/TW频道 】。

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